Em 3 de novembro de 2026, a ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis fez dois anúncios na mesma nota à imprensa, divulgada em seu portal. No primeiro, informou ter aplicado mais de R$ 700 milhões em multas a distribuidoras por elevação abusiva de preços. No segundo, admitiu que já não tem competência para autuar por essa conduta. As duas afirmações são verdadeiras ao mesmo tempo, e é justamente aí que reside o problema.
A infração foi criada por medida provisória e ganhou critério por resolução editada meses depois. Perdeu vigência antes das condenações anunciadas em setembro. Os casos remanescentes seguem agora para os Procons, sob o regime da nova multa do CDC. Impõe-se, assim, a pergunta que ultrapassa o caso concreto: o que acontece com o poder de punir quando a norma que o criou tem prazo de validade?
A infração de “elevar, de forma abusiva, os preços de combustíveis” entrou na lei 9.847/1999 (art. 3º, XXI) pela MP 1.340, de 12 de março de 2026, com multa de R$ 50 mil a R$ 500 milhões. A MP 1.349, de 7 de abril, reorganizou o regime: agravou a sanção conforme o ganho econômico, previu a responsabilidade solidária de sócios e administradores com participação igual ou superior a 20% e determinou a remessa ao CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica quando houvesse indícios de infração à ordem econômica.
O tipo, porém, nasceu vazio, visto que a lei não dizia o que é abusivo. Quem disse foi a ANP, na resolução ANP 1.004/26, publicada em 2 de julho (a resolução 1.005/26 fez o mesmo para a revenda): haveria indício de abuso quando a margem bruta do agente subisse 70% ou mais em relação aos 30 dias anteriores. A própria resolução, contudo, qualifica o percentual como “parâmetro meramente orientativo e destinado à triagem inicial” (art. 5º) e ressalva que a ausência dessa elevação não impede outras verificações. Ou seja, mesmo depois de julho, o tipo seguiu sem uma fronteira definida.
Certo é que nenhuma das duas medidas foi convertida em lei. A vigência da MP 1.340 perdeu eficácia em 9 de julho, conforme ratificado pelo Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional 62 de 16 de julho; e a MP 1.349, por sua vez, perdeu sua eficácia em 4 de agosto, ratificada no ato declaratório 77 de 10 de agosto. Ainda assim, em setembro, a ANP anunciou condenações de primeira instância que superam R$ 700 milhões, aplicadas a distribuidoras que respondem por mais de 45% do volume comercializado no país. Em seguida, no fim de outubro, a Diretoria da Agência aprovou a remessa de onze desses processos ao CADE.
Há, portanto, três frentes abertas: as multas já aplicadas pela ANP, os casos que migram para o sistema de defesa do consumidor e a nova multa do CDC.
Sabe-se que a Constituição Federal deu ao Congresso Nacional sessenta dias para disciplinar, por decreto legislativo, as relações nascidas sob cada medida provisória extinta (art. 62, § 3º). Contados do encerramento das vigências, esses prazos se esgotaram em 7 de setembro e em 3 de outubro, sem que nada fosse editado. Não por coincidência, as condenações de primeira instância foram anunciadas em 25 de setembro, quando o primeiro prazo já se havia esgotado e faltavam poucos dias para o segundo. A omissão do Poder Legislativo, que poderia ter modulado ou extinto os efeitos das MPs, tornou-se o fundamento silencioso de toda a persecução.
Não editado o decreto legislativo nesse prazo, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência continuam regidas por ela (art. 62, § 11, da Constituição Federal). Trata-se da ultratividade da medida provisória.
A regra existe para proteger quem agiu confiando na norma provisória, e não para ampliar o poder de punir do Estado depois que ela desaparece. Clèmerson Merlin Clève resume o alcance do dispositivo: “a normativa que é caracterizada pela provisoriedade adquire permanência no tempo exclusivamente para continuar sustentando a legitimidade dos atos constituídos sob sua égide” (Clève, 2021, cap. 8). Logo, a ultratividade é exceção e, como toda exceção, se interpreta de modo restrito.
Resta saber o que é “relação constituída” em matéria sancionatória. O STF já advertiu que o § 11 não pode chegar ao ponto de equivaler à manutenção da vigência de medida provisória rejeitada, sob pena de ofensa à separação de Poderes (ADPF 216/DF). Com apoio nesse precedente, formou-se em parte dos tribunais regionais uma linha segundo a qual a sanção só se constitui com a decisão final que a impõe. O TRF da 6ª Região afirmou que o § 11 “não autoriza a ultratividade de regime sancionatório transitório para atos punitivos consolidados posteriormente”. Os TRFs da 3ª e da 4ª Região chegaram a resultado semelhante, em casos da MP 772/2017, que majorou multas sanitárias e não foi convertida em lei.
O STJ, porém, caminha em sentido oposto, e com as duas turmas de direito público alinhadas. Em setembro, a segunda turma registrou que ambas as turmas da primeira seção aplicam a sanção da medida provisória às infrações praticadas durante a sua vigência (REsp 2.278.355/SC). Em outubro, a primeira turma assentou que o fato praticado durante a vigência basta para atrair o regime da medida provisória e que “o recurso administrativo não altera o momento de constituição do ato administrativo sancionatório” (AgInt no AREsp 2.842.064/RS). Para as multas da ANP, decididas depois de julho e agosto, a divergência é decisiva. A tese da relação constituída apenas com a decisão final encontra apoio indireto no Supremo e em parte dos regionais, mas precisará vencer a orientação atual do STJ. Ainda que esta prevaleça, contudo, a solução não socorre integralmente a Administração.
Mesmo na leitura mais favorável ao Estado, há três consequências. A primeira é intuitiva e a própria ANP a reconhece: encerrada a vigência, não há tipo para novas autuações. A segunda é que a ultratividade só alcança condutas praticadas durante a vigência. Fatos anteriores a 12 de março ou posteriores a 4 de agosto, quando se encerrou a vigência da última das medidas, não configuram infração.
A terceira consequência é a menos discutida. O § 11 congela o regime da medida provisória, e não tudo o que se construiu sobre ela. O tipo legal, “elevar de forma abusiva”, ganhou conteúdo apenas com a resolução de julho. Para condutas praticadas entre março e junho, o critério que, na prática, define a infração foi editado depois do fato. Quem reajustou preço em abril não tinha como saber que o gatilho seria uma variação de 70% da margem, nem que a comparação tomaria os trinta dias anteriores. Nem a própria Agência sabia: a minuta levada a consulta pública previa gatilho de 10%, elevado a 70% somente na versão final da minuta que veio a ser publicada.
Isso importa porque o tipo sancionador não é mera formalidade. Na lição de Fábio Medina Osório, “a tipicidade oferece densidade normativa detalhada à legalidade” (Osório, 2025, item 3.7), e sua primeira função é a segurança jurídica: “o tipo assegura uma previsibilidade mínima acerca das possibilidades de exercício da pretensão punitiva estatal” (Osório, 2025, item 3.7.2). Um tipo aberto, preenchido por ato infralegal posterior à conduta, não oferece previsibilidade alguma. Na verdade, oferece apenas a aparência de legalidade.
A jurisprudência oferece apoio por simetria. Há precedentes que admitem que a lei 9.847/1999 seja complementada por atos da ANP, mas aplicam a esses complementos o tempus regit actum, valendo o regulamento vigente na data do fato (TRF da 1ª Região, AC 0014683-47.2009.4.01.3400). Se o complemento revogado continua a reger os fatos do seu tempo, o complemento ainda não editado não pode reger fatos anteriores a ele. A própria lei 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal, também veda a “aplicação retroativa de nova interpretação” conforme previsto no seu art. 2°, parágrafo único, inciso XIII.
Logo, a ultratividade preserva a infração, mas não preserva a retroação do seu critério. Nos recursos administrativos ainda pendentes, e nas ações que certamente virão, essa distinção deve ser o primeiro filtro, separando as condutas anteriores à resolução das posteriores e exigindo, para as primeiras, demonstração de abuso independente do gatilho de 70%.
Nos processos em curso, há ainda um dever de motivação reforçado. Se a resolução foi editada com a promessa de que os autos já lavrados seriam revistos à luz do novo critério, cada decisão precisa demonstrar que essa revisão ocorreu, com memória de cálculo acessível ao autuado e critérios do que seria “abusivo”. Por sua vez, a decisão que se limitar a aplicar o percentual sem enfrentar o custo efetivo de aquisição e de reposição não cumpre o ônus que recai sobre quem acusa.
Mesmo para as condutas posteriores à resolução, o critério merece reservas. A lei pune a elevação abusiva do preço; a resolução mede a variação da margem bruta. São grandezas distintas, que podem andar em sentidos opostos. Além disso, a apuração por notas fiscais históricas ignora o custo de reposição e tende a produzir falsos positivos justamente nos períodos de volatilidade, que foram o pressuposto das próprias medidas provisórias.
Em mercado de preços livres, a margem que sobe em um mês pode ser a recomposição da que caiu no anterior. Sem considerar estoque, custo de reposição e despesas logísticas e financeiras, a triagem por margem transfere ao regulado o ônus de provar que não cometeu infração.
O efeito concorrencial também é paradoxal. As distribuidoras que compram no mercado spot e repõem estoques a custos mais voláteis tendem a apresentar oscilações de margem maiores do que grandes grupos verticalizados, com contratos de suprimento de longo prazo. Um filtro que ignora poder de mercado acaba recaindo com mais peso sobre quem tem menos poder de mercado. A norma pensada para proteger o consumidor pode, assim, reduzir a competitividade que mantém os preços sob controle e favorecer a concentração que se dizia combater.
Há, ainda, um limite constitucional: a Constituição manda reprimir o abuso do poder econômico que vise ao aumento arbitrário dos lucros (art. 173, § 4º, da Constituição Federal). O lucro arbitrário aparece, ali, como finalidade de um abuso de posição, e não como ilícito autônomo. Punir a margem em si, sem perquirir poder de mercado, aproxima a fiscalização de um controle de preços excluído no setor desde 2002, ou seja, há mais de duas décadas. Não por acaso, a própria ANP fez questão de dizer que a remessa ao CADE não significa ter constatado infração à ordem econômica.
Com o fim das medidas provisórias, a resposta do governo foi deslocar o problema para o direito do consumidor. A MP 1.393, de 25 de setembro, acrescentou um § 2º ao art. 57 do CDC: quando as condutas do art. 39, II e X (recusa de atendimento na medida do estoque e elevação de preço “sem justa causa”) forem praticadas por agentes da cadeia de combustíveis, a multa irá de R$ 20 mil a R$ 500 milhões, afastado o teto geral do Código Consumerista. E repete, inclusive, a provisoriedade: a MP 1.393 também tem prazo de validade e, se não for convertida em lei, seguirá o mesmo caminho das antecessoras.
A solução repete o defeito e acrescenta outros ainda mais complexos. O tipo do art. 39, X, é ainda mais aberto que o da Lei 9.847, não havendo gatilho nem metodologia definidos para o setor, e o prazo de impugnação do rito geral do decreto 2.181/1997, de vinte dias, é inferior ao prazo que a própria ANP julgou necessário para a prova de custos. A competência, antes concentrada em uma agência técnica, pulveriza-se entre a Senacon - Secretaria Nacional do Consumidor e centenas de Procons estaduais e municipais, cada qual com sua leitura do que seja “justa causa”.
A dosimetria também preocupa, visto que o art. 57 do CDC manda graduar a multa pela gravidade da infração, pela vantagem auferida e pela condição econômica do fornecedor. Aplicada a distribuidoras de grande porte, a última variável, combinada com um teto de R$ 500 milhões, desloca o centro de gravidade da sanção, porque ela passa a medir o tamanho da empresa, e não a lesão ao consumidor. E, como os Procons atuam com autonomia federativa, nada impede que a mesma alteração de preço, praticada em escala nacional, gere processos simultâneos em diversos estados e municípios.
Dois critérios precisam ficar claros desde já. O primeiro é temporal: a multa de até R$ 500 milhões não alcança condutas anteriores a 25 de setembro. Nesse ponto, destaca-se que, ao fixar o tema 1.327, em 9 de setembro de 2026, o STJ afirmou que a sanção administrativa se rege pelo tempus regit actum, recusando a retroação da norma mais benéfica sem lei expressa. A régua que serve ao Estado para negar o benefício há de servir ao administrado para impedir o agravamento.
O segundo critério é material. A Senacon instaurou setenta processos sancionadores com base em autos de infração da própria ANP. Quando o mesmo fato, apurado com a mesma prova e sob o mesmo fundamento de proteção do mercado e do consumidor, é punido pela agência e depois pelo órgão de defesa do consumidor, a sobreposição não é coordenação entre esferas, é dupla punição.
Diante desse quadro, extrai-se uma lição que interessa a todo o setor regulado. Medida provisória pode criar infração administrativa, mas carrega consigo a sua provisoriedade. Quando a infração nasce aberta, ganha conteúdo por resolução posterior e morre por decurso de prazo, o que sobra é uma sanção a prazo: inexistente para quem não foi autuado a tempo e transferível, sem legitimidade, para outro órgão e outra lei.
Se o Estado entende necessário um instrumento permanente contra elevações abusivas em situações de crise, o caminho é a lei ordinária, debatida no Congresso, com critério definido no próprio texto, vinculação a poder de mercado, metodologia que considere custo de reposição, prazo de defesa compatível com a complexidade da prova e regra clara de coordenação entre ANP, Senacon, Procons e CADE. Trata-se de via mais lenta, mas é a única que produz sanção capaz de sobreviver ao controle judicial.
Nada disso significa tolerar abuso. Significa exigir que o abuso seja definido em lei, antes da conduta, por critério que diga respeito a preço e a poder de mercado, e apurado uma única vez por quem tem competência para isso. Punir exige tipo; tipo exige lei. E lei, no direito sancionador, não deveria ter prazo de validade.
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AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). ANP aplica mais de R$ 700 milhões em multas a distribuidoras por elevação abusiva de preços. Nota à imprensa. Brasília, DF, 3 nov. 2026. Disponível aqui. Acesso em: 8 nov. 2026.
AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP). Resolução ANP nº 1.004, de 1º de julho de 2026. Estabelece os critérios para a caracterização da elevação abusiva dos preços de combustíveis por parte de distribuidores de combustíveis líquidos e de GLP. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 2 jul. 2026.
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BRASIL. Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997. Dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor e estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 mar. 1997.
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CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.
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