Contextualização do tema
O CC, em seu art. 108, estabelece a regra geral de que qualquer ato que vise à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóvel deve ser realizado via escritura pública. Trata-se de exigência de forma solene, garantia de segurança jurídica e publicidade. Contudo, a lei 9.514/97, que regulamenta a alienação fiduciária em garantia, introduziu uma importante exceção em seu art. 38, permitindo que tal negócio jurídico fosse formalizado por instrumento particular com efeitos de escritura pública. Essa disposição viabilizou significativa economia de tempo e custos operacionais, funcionando assim por mais de duas décadas.
Em junho de 2024, porém, o CNJ editou o Provimento 172/24, que restringiu essa permissão exclusivamente a entidades do SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário e do SFH - Sistema Financeiro da Habitação, determinando a obrigatoriedade da escritura pública para todos os demais casos. Esse movimento desencadeou uma significativa controvérsia institucional que será aqui demonstrada, a qual ainda não chegou ao fim e traz consigo diversas consequências práticas para aqueles que lidam diariamente com o mercado imobiliário.
A decisão de junho de 2024: Quando o regulador avança sobre o legislador
Com a edição do Provimento 172/24, o CNJ surpreendeu o mercado imobiliário com uma decisão que impactaria diretamente operações de crédito e investimento em todo o país. Isso porque, ao determinar que a alienação fiduciária de imóvel por instrumento particular seria dali em diante restrita exclusivamente às instituições financeiras e entidades integrantes do SFI e SFH, o CNJ deixou uma mensagem clara para os outros agentes desse mercado, como incorporadoras, loteadoras, fundos imobiliários, cooperativas de crédito fora do sistema, a de que todos deveriam recorrer ao cartório de notas e à formalidade da escritura pública.
O setor imobiliário respirou pesadamente. Não se tratava de recomendação - era imposição normativa emanada do órgão regulador do Judiciário agindo de forma claramente contrária à lei 9.514/97 que já permitia, de forma expressa, a formalização via instrumento particular. Como pode o CNJ revogar uma permissão concedida por lei federal? Essa é a questão que alimenta a controvérsia até o presente momento.
No fundo, essa disputa institucional toca questões bem maiores: segurança jurídica contra liberdade econômica, delimitação de competências regulatórias, e o custo real de fazer negócios em uma economia com tantos entraves burocráticos.
O Marco Legal: CC, lei 9.514/97 e a exceção do art. 38
Para compreender a disputa atual, é necessário retornar aos fundamentos. O art. 108 do CC é uma disposição clássica: negócios jurídicos que versem sobre direitos reais sobre imóvel demandam escritura pública. Trata-se de princípio consolidado, não uma mera sugestão legislativa.
Em 1997, porém, quando da promulgação da lei 9.514/97, o legislador introduziu uma exceção importante. Ao regulamentar a alienação fiduciária em garantia - mecanismo pelo qual o devedor transfere a propriedade do imóvel ao credor como garantia do cumprimento de obrigação - permitiu em seu art. 38 que essa constituição se desse por instrumento particular com efeitos de escritura pública. Era uma concessão deliberada ao mercado, uma modernização pragmática que tinha um objetivo claro. Facilitar o acesso ao crédito imobiliário, pela diminuição do custo e burocracia, fomentando assim o mercado imobiliário como um todo, em especial aos menores players do mercado.
Importante ressaltar que, durante 27 anos, essa disposição funcionou rotineiramente: bancos, construtoras, incorporadoras, fundos de investimento - todos celebravam contratos de alienação fiduciária por instrumento particular. A prática era consolidada, amplamente aceita pelos tribunais, e gerava economias significativas de emolumentos, taxas de registro e tempo processual. Não havia relatos de fraudes nem questionamentos generalizados sobre segurança.
Assim quando em 2024, o CNJ reexaminou a questão e chegou a conclusão distinta o mercado como um todo foi pego de surpresa já que não se tratava de algo esperado. Não obstante, a decisão do CNJ teve como fundamentação, ainda que controvertida: segurança de registro e prevenção de fraude são objetivos legítimos. Sem prejuízo de analisarmos a veracidade ou não da justificativa, surge o questionamento incômodo: compete ao CNJ revogar (ainda que implicitamente) uma disposição legal?
A reação do mercado: Lei de Liberdade Econômica e o entendimento do STF
Apenas quatro meses depois da edição dos referidos provimentos, em 27 de novembro de 2024, o Corregedor Nacional de Justiça, ministro Mauro Campbell Marques, concedeu liminar que suspendeu os efeitos dos Provimentos, fundamentando-se no risco de dano iminente e grave repercussão econômica. Essa decisão ocorreu em razão de um Pedido de Providências 0007122-54.2024.2.00.0000)1 ajuizado pela União Federal, por intermédio da Advocacia-Geral da União. No referido pedido, o governo federal argumentou que a exigência de escritura pública aumentava significativamente os custos das operações de crédito imobiliário, gerando disparidade competitiva entre agentes de mercado e violando princípios da lei de Liberdade Econômica (lei 13.874/19). A Advocacia-Geral da União, representando o governo federal, apoiou o pedido de suspensão com argumentação semelhante.
Contudo, a suspensão concedida pelo Corregedor foi posteriormente questionada. O partido Podemos ajuizou agravo regimental no Mandado de Segurança 40.2232 perante o STF, buscando invalidar a decisão liminar que suspendeu os Provimentos. Esse processo representa um segundo movimento no STF sobre a mesma questão, mas com escopo mais amplo: não se trata de autorizar uma empresa específica, mas de discutir a própria validade da suspensão administrativa. Até o presente momento, dois ministros já votaram no caso: Gilmar Mendes e Dias Toffoli manifestaram-se pela manutenção da suspensão, reafirmando a posição favorável à utilização de instrumento particular. O julgamento aguarda o pedido de vista do ministro Luiz Fux para prosseguimento. Essa sequência de votos sinaliza uma clara tendência do STF em consolidar o entendimento de que a alienação fiduciária por instrumento particular permanece válida, independentemente do agente econômico envolvido.
Paralelamente, e de forma independente, a Pixel Incorporadora ajuizou mandado de segurança no STF questionando as mesmas restrições impostas pelos Provimentos. Em 13 de dezembro de 2024, o ministro Gilmar Mendes proferiu decisão no Mandado de Segurança 39.930/DF3 concedendo a ordem para autorizar a incorporadora a formalizar alienação fiduciária por instrumento particular, afastando as limitações estabelecidas pelo CNJ. A decisão do ministro enfatizou que a lei 9.514/97 não prevê qualquer restrição quanto às partes envolvidas, e que os Provimentos extrapolaram os limites legais ao tentar revogar uma permissão conferida pelo legislador. Assim, tanto a suspensão administrativa quanto a decisão judicial caminham na mesma direção: reconhecer a validade da alienação fiduciária por instrumento particular para qualquer agente econômico.
Adentrando julho de 2026, qual é a realidade prática para quem realiza transações imobiliárias com alienação fiduciária?
Formalmente, a suspensão do Corregedor continua vigente. Os Provimentos 172, 175 e 177 encontram-se suspensos. Portanto, tecnicamente, alienação fiduciária por instrumento particular pode ser formalizada neste momento, independentemente de o agente ser ou não integrante do SFI ou SFH.
Adicionalmente, o STF já sinalizou de forma nítida em mais de uma decisão de que essa prática é constitucionalmente permitida, e que o CNJ careceu de competência para restringi-la. Assim, já é possível enxergarmos uma tendência jurisprudencial. Quando da decisão final, espera-se que o STF confirme esse entendimento.
Existem, porém, zonas cinzentas significativas. Alguns estados, alguns registradores de imóvel, continuam exigindo cumprimento das determinações do CNJ, mesmo diante da suspensão. Imagine-se o cenário: o contrato de alienação fiduciária é celebrado por instrumento particular; no momento da busca de registro junto ao cartório de imóvel, o registrador recusa, exigindo escritura pública. A segurança jurídica já está comprometida.
Além disso, há sempre o risco de litígio futuro. Suponha-se inadimplemento: o credor busca executar a alienação fiduciária. Um juiz de primeira instância pode questionar a validade do instrumento particular, argumentando que viola normas do CNJ. O credor precisará recorrer ao tribunal, invocando decisões do STF, consumindo tempo, recursos e gerando incerteza - situação que teoricamente não deveria existir.
Por essas razões, há significativa cautela entre profissionais do mercado. Alguns orientam clientes a optarem pela escritura pública - procedimento custoso e lento, mas que evita sobressaltos futuros. Outros, confiando na tendência do STF, formalizam sem receios via instrumento particular. A verdade é que o risco existe, ainda que em nível reduzido, e a zona cinzenta persiste.
O impacto econômico: Números que importam
Os números revelam por que essa questão transcende abstrações jurídicas. Uma escritura pública em cartório - incluindo emolumentos, taxa de registro, procedimentos administrativos - custa entre R$ 3 mil a R$ 8 mil reais, dependendo da jurisdição e do valor do imóvel. Um instrumento particular? Custos cartorários zerados; uma eventual notarização pode resultar em R$ 300 a R$ 500 reais.
Agora considere uma incorporadora que realiza 50 operações de venda com alienação fiduciária anualmente. A diferença resulta em R$ 150 mil a R$ 400 mil em economias anuais. Para fundos imobiliários de maior escala, esse diferencial torna-se ainda mais expressivo.
Além das custas, há um outro fator importante, formalizar escritura pública demanda agendamento com tabelião, comparecimento ou constituição de representante, esperar o tempo que o cartório precisa para lavrar a escritura. Esse processo facilmente consome dias ou semanas, por outro lado, o instrumento particular pode ser formalizado em questão de horas.
Por isso a decisão do CNJ em junho de 2024 gerou impacto tão significativo. Não era questão teórica de direito material. Era dinheiro vivo, tempo perdido, e restrição competitiva clara sendo imposta a apenas uma parte de um setor econômico, quais sejam àqueles agentes que não sejam instituições financeiras e/ou entidades integrantes do SFI e SFH. Tal decisão gerou, além de tudo uma vantagem competitiva irregular as instituições financeiras em detrimentos de agentes menores do mercado imobiliário.
Perspectivas: Dois cenários possíveis
Olhando adiante, dois cenários primordiais se apresentam, ambos com desdobramentos significativos:
Opção 1: O STF valida integralmente a suspensão e afasta os Provimentos. Nessa hipótese, fica consolidado que alienação fiduciária por instrumento particular permanece permitida para qualquer agente econômico. O CNJ é formalmente instruído a revogar os Provimentos 172, 175 e 177. Segurança jurídica é restituída. Questão encerrada.
Opção 2: O STF revoga a suspensão e valida os Provimentos. Nesse caso, a partir de data definida pela corte, todos os agentes não integrantes do SFI/SFH enfrentariam obrigatoriedade de escritura pública. Haveria período de transição, mas depois: cartório obrigatório.
A expectativa é que o STF conclua o julgamento até dezembro de 2026. Enquanto isso não ocorre, a suspensão segue vigente.
Conclusão
O que torna essa batalha intelectualmente interessante é que não se trata de confronto entre justiça e injustiça, certo e errado. Ambos os lados possuem argumentação substantiva.
O CNJ não está totalmente equivocado em suas preocupações. Registro de imóvel é instituição séria. Alienação fiduciária é instituto complexo, envolvendo transferência de propriedade e direitos reais, com inúmeros desdobramentos. Riscos de fraude existem sim. Casos de duplicidade de registro ocorrem. Cartórios e tabeliões, em princípio, servem para mitigar essas incertezas e oferecer transparência.
Mas o STF também possui razão consistente. A lei 9.514/97 expressamente permite instrumento particular. O mercado operou assim por praticamente três décadas sem indicadores de colapso. A imposição de custos cartorários, especialmente para apenas parte do setor, cria barreira artificial de entrada, consolida monopólio de tabeliões, viola princípios da Lei de Liberdade Econômica além de criar uma concorrência desleal. Além disso e talvez o aspecto mais importante, o CNJ não é legislador. Sua função é executar e regulamentar leis, não revogá-las e/ou alterá-las.
Até que o tema seja definitivamente decidido, recomenda-se aos operadores do mercado: mantenha atenção aos desdobramentos jurisprudenciais, avalie riscos com cuidado, e em caso de dúvida, consulte seu assessor jurídico especializado em matéria imobiliária.
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1. BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Pedido de Providências nº 0007122-54.2024.2.00.0000, decisão de 27.11.2024. Disponível aqui.
2. BRASIL. STF. Agravo Regimental no Mandado de Segurança nº 40.223 do Distrito Federal. Julgamento em andamento. Votos proferidos: Ministro Gilmar Mendes (manutenção da suspensão) e Ministro Dias Toffoli (manutenção da suspensão). Aguardando pedido de vista do Ministro Luiz Fux. O caso questiona a validade da suspensão dos Provimentos 172/2024, 175/2024 e 177/2024 do CNJ.
3. RASIL. STF. Mandado de Segurança nº 39.930/DF, decisão de 13.12.2024. Disponível aqui.