Quando o Tribunal Pleno do STF julgou o paradigmático RE 1.055.941/SP1, houve quem entendesse como encerrados os debates acerca da constitucionalidade do compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira entre o Coaf e os órgãos de persecução penal sem autorização judicial.
Isso porque a tese fixada no Tema 990 parecia muito clara ao enunciar que "1. É constitucional o compartilhamento dos relatórios de inteligência financeira da UIF e da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal do Brasil, que define o lançamento do tributo, com os órgãos de persecução penal para fins criminais, sem a obrigatoriedade de prévia autorização judicial, devendo ser resguardado o sigilo das informações em procedimentos formalmente instaurados e sujeitos a posterior controle jurisdicional. 2. O compartilhamento pela UIF e pela RFB, referente ao item anterior, deve ser feito unicamente por meio de comunicações formais, com garantia de sigilo, certificação do destinatário e estabelecimento de instrumentos efetivos de apuração e correção de eventuais desvios".
Sete anos depois, a matéria retorna à Corte com o Tema 1.404, referente ao RE 1.537.165/SP, no âmbito do qual o Tribunal Pleno do STF irá analisar a constitucionalidade das provas obtidas pelo Ministério Público a partir de requisição de Relatórios de Inteligência Financeira ao Coaf, sem autorização judicial, e/ou sem a prévia instauração de procedimento de investigação formal.
À primeira vista, pode parecer que o Tema 1.404 pretende revisitar o Tema 990 para, por via indireta, alterar o entendimento firmado pela Corte em 2019.
Mas há uma diferença significativa entre o objeto do RE 1.055.941/SP e a matéria de fundo do RE 1.537.165/SP, e é justamente nessa distinção que reside o ponto central do que será debatido no julgamento do Tema 1.404.
Enquanto o foco do precedente de 2019 era analisar a constitucionalidade do compartilhamento de informações sigilosas entre a Receita Federal, o Coaf e os órgãos de persecução penal, o caso que está pendente de julgamento pelo STF traz uma importante delimitação, que pode ser sintetizada pelo seguinte questionamento: o Ministério Público e as polícias judiciárias podem, por iniciativa própria e sem autorização judicial, requisitar a elaboração e a disseminação de Relatórios de Inteligência Financeira diretamente ao Coaf?
Em outras palavras, no RE 1.055.941/SP, o STF analisou a constitucionalidade do compartilhamento de dados sigilosos de uma forma mais ampla, mas no julgamento do RE 1.537.165/SP a Corte irá enfrentar, de maneira específica, os casos em que a elaboração e a disseminação de Relatórios de Inteligência Financeira ocorre a partir da requisição direta dos próprios órgãos de persecução penal, sem autorização judicial e sem a atuação prévia do Coaf.
Caso respondido positivamente, o questionamento que norteia o RE 1.537.165/SP deverá ser complementado por outras perguntas, dentre as quais destaca-se: (i) é necessário que exista procedimento de investigação formalmente instaurado antes da requisição de Relatórios de Inteligência Financeira ao Coaf? (ii) que tipo de procedimento é suficiente para amparar a requisição de Relatórios de Inteligência Financeira nessas circunstâncias? (iii) a requisição direta de Relatórios de Inteligência Financeira pode ser a primeira medida adotada pelos órgãos de persecução penal depois da instauração formal do procedimento de investigação?
O Tema 1.404 está orientado por diversas dúvidas e é justamente por isso que a indagação que dá nome a este artigo não vem ao acaso. Mas antes de arriscar um prognóstico, é preciso entender por que toda essa controvérsia sobreviveu ao Tema 990.
1. A controversa ampliação do objeto do RE 1.055.941/SP e a consequente lacuna deixada pelo Tema 990
O RE 1.055.941/SP não nasceu tratando do Coaf. Discutia-se, originalmente, a constitucionalidade do repasse de informações da Receita Federal ao Ministério Público, sem autorização judicial, para fins de persecução penal. Por se tratar de discussão centrada na atividade da administração tributária, o recurso foi analisado à luz da LC 105/01, que não possui qualquer dispositivo que verse sobre o compartilhamento de dados sigilosos entre a unidade de inteligência financeira e os órgãos de persecução penal.
A questão do compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira foi trazida aos autos mais de um ano depois do reconhecimento da repercussão geral no RE 1.055.941/SP, por meio de petição incidental de terceiro, que versava sobre caso distinto daquele que era objeto da própria impugnação. Mais do que isso: contrariando os dispositivos do Regimento Interno do STF que versam sobre a repercussão geral, a ampliação da discussão foi admitida em sede de decisão monocrática, de modo que o tema foi levado ao Tribunal Pleno apenas para o julgamento do mérito do recurso, já com seu objeto alterado.
E o resultado da ampliação do objeto do recurso pode ser percebido pela redação da tese fixada no Tema 990: ela declara constitucional o compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira com os órgãos de persecução penal, sem prévia autorização judicial, mas não distingue as hipóteses em que o Coaf atua de ofício daquelas em que o órgão age mediante provocação.
A lacuna deixada pelo Tema 990 abriu margem para interpretações diametralmente distintas em todo o país, gerando grave cenário de insegurança jurídica em investigações criminais e ações penais instruídas com Relatórios de Inteligência Financeira, em especial nos casos em que os dados são obtidos a partir de iniciativa dos órgãos de persecução penal.
Embora pareça decorrer de uma mera distinção conceitual, a diferenciação entre as hipóteses de compartilhamento de dados entre o Coaf e os órgãos de persecução penal está centrada em uma questão estrutural. Justamente por isso, o enfrentamento do tema demandava uma discussão que levasse em conta as particularidades do sistema antilavagem de dinheiro brasileiro, tanto no que diz respeito à sua origem no âmbito internacional, quanto – e principalmente – à luz da Constituição Federal de 1988 e da legislação infraconstitucional que regulamenta o mecanismo.
Com relação ao aspecto internacional, é bem verdade que as recomendações do GAFI trataram das duas vias de disseminação de informações: a espontânea, a partir de suspeitas atestadas pela própria unidade de inteligência, e a que ocorre a pedido das autoridades competentes. Mas o fato é que o legislador brasileiro regulamentou apenas a primeira, não havendo previsão legal para a elaboração e a disseminação de dados sigilosos a partir de provocação dos próprios órgãos de persecução penal.
Veja que o art. 15 da lei 9.613/1998 autoriza o Coaf a comunicar às autoridades competentes quando, no exercício de suas atribuições, concluir pela existência de indícios de crime. Não há, por outro lado, qualquer dispositivo que autorize a elaboração e a disseminação de Relatórios de Inteligência Financeira mediante provocação direta do Ministério Público ou das polícias judiciárias. O que há, em sentido oposto, é o art. 17-B, que expressamente restringe o acesso direto desses órgãos aos dados cadastrais do investigado.
É aqui que reside o ponto fundamental que precisa ser enfrentado pelo STF no julgamento do Tema 1.404.
A problemática que envolve o tema do compartilhamento de informações sigilosas entre o Coaf e os órgãos de persecução penal antecede o debate sobre a reserva de jurisdição, de modo que, ao focar a análise na observância desse requisito, a discussão acaba desviando do aspecto mais importante relacionado ao tema: não existe lei que autorize os órgãos de persecução penal a requisitarem, por iniciativa própria e sem autorização judicial, a elaboração e a disseminação de Relatórios de Inteligência Financeira pelo Coaf.
Normas de competência não se confundem com normas autorizativas. A intervenção em direitos fundamentais, dentre os quais destaca-se o direito à privacidade e o direito à proteção de dados pessoais, depende de lei que a autorize de maneira específica e determinada, fixando limites objetivos, subjetivos e temporais. Sem norma autorizativa, não há como se discutir se a medida interventiva está ou não sujeita à cláusula de reserva de jurisdição.
Para que uma decisão judicial autorize qualquer intervenção em direitos fundamentais, deve existir lei autorizando a medida interventiva de maneira específica. Dito de outro modo, a decisão do juiz será legitimada, justamente, pela lei autorizativa, sendo que a legalidade da intervenção estará condicionada à estrita observância dos termos da lei. É justamente por isso que a omissão legislativa não pode, nem mesmo por um esforço interpretativo, ser sanada por meio da autorização judicial.
E é também por uma razão de ordem normativa que o Tema 990 não conseguiria resolver essa lacuna. Isso porque, ao analisar o RE 1.055.941/SP à luz da LC 105/01, o STF acabou julgando o compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira sem enfrentar a própria legislação que trata do sistema antilavagem de dinheiro, sendo que esse desvio normativo foi uma das principais consequências da ampliação de objeto ocorrida no curso do julgamento.
Ainda no plano normativo, vale mencionar a ADIn 7.642/DF, na qual o Conselho Federal da OAB requer interpretação conforme ao art. 15 da lei 9.613/1998, precisamente sob o argumento de que o dispositivo autoriza a comunicação espontânea, mas não a via contrária.
Embora não tenha recebido a mesma tramitação conferida ao RE 1.537.165/SP, é na ADIn 7.642/DF que o problema da ausência de norma autorizativa para o compartilhamento de Relatórios de Inteligência Financeira mediante requisição direta dos órgãos de persecução penal está posto de maneira específica, e é por isso que o seu destino importa tanto quanto o do Tema 1.404, sendo oportuno o julgamento conjunto entre os feitos.
Sustentar a análise do tema sob o enfoque correto não significa dizer que o sistema antilavagem de dinheiro brasileiro seja, como um todo, inconstitucional. Como visto, o art. 15 da lei 9.613/1998 dispõe expressamente sobre a disseminação espontânea de informações às autoridades competentes, sendo que a atuação de ofício pelo Coaf se justifica pela própria natureza da atividade de inteligência, que é prospectiva, não está dirigida a um indivíduo previamente determinado e não se destina, por si só, à imposição de sanções. As particularidades dessa atuação autorizam a flexibilização da reserva de jurisdição.
O que não encontra respaldo normativo é a via inversa.
Quando o Relatório de Inteligência Financeira é requisitado pelos órgãos de persecução penal, há alvo previamente determinado, fato pretérito e finalidade sancionatória, de modo que o COAF deixa de exercer atividade de inteligência para produzir, sob demanda, elemento destinado a instruir investigação criminal ou ação penal. Não sendo mais atividade de inteligência, desaparece o próprio fundamento que autorizava a flexibilização da reserva de jurisdição. Mas, antes mesmo disso, há um obstáculo incontornável: não há, na lei 9.613/1998, dispositivo que autorize a requisição direta na forma como ela vem sendo feita atualmente.
Por isso, é essencial garantir que o Tema 1.404 enfrente o problema sob a perspectiva adequada, sob pena de as incertezas relacionadas ao funcionamento do sistema antilavagem de dinheiro brasileiro continuarem rondando investigações criminais e ações penais em todo o país.
2. Os reflexos do Tema 990: A oscilação no entendimento dos Tribunais Superiores e a tramitação do RE 1.537.165/SP
Entre 2019 e 2026, o tema oscilou de forma quase pendular. Entendimentos diametralmente opostos passaram a ser adotados entre as próprias turmas do STJ2 e do STF.
Acórdãos do STJ que adotavam interpretação mais restritiva3 foram cassados em decisões monocráticas de ministros que integravam a 1ª turma do STF, que entendiam que a tese fixada no Tema 990 teria abarcado as hipóteses em que os Relatórios de Inteligência Financeira são elaborados e compartilhados a partir de provocação direta dos órgãos de persecução penal, sem autorização judicial4. Na 2ª turma do STF, o entendimento foi ainda mais oscilante, havendo precedentes alinhados à 1ª turma5 e, quase simultaneamente, acórdãos que adotavam posicionamento mais limitado, estabelecendo que a solicitação de informações ao Coaf dependia da instauração prévia de procedimento de investigação6.
A instabilidade do tema se revelou de forma ainda mais evidente em maio de 2025, quando a 3ª seção do STJ tentou uniformizar o entendimento adotado pelas suas turmas e fixou tese segundo a qual "A solicitação direta de relatório de inteligência financeira pelo Ministério Público ao Coaf, sem autorização judicial, é inviável. O Tema 990 da repercussão geral não autoriza a requisição direta dos dados financeiros por órgão de persecução penal sem autorização judicial"7.
Foi nesse confuso cenário de idas e vindas interpretativas que, em junho de 2025, o STF reconheceu a repercussão geral no RE 1.537.165/SP e fixou o Tema 1.4048.
Já em agosto de 2025, os acórdãos da 3ª seção do STJ, que conferiram interpretação mais restritiva ao Tema 990, foram confirmados em decisão monocrática do ministro Gilmar Mendes, que julgou improcedente a reclamação ajuizada pela PGR contra os referidos arestos9.
A decisão do ministro Gilmar Mendes revela a tensão com a decisão proferida poucos dias antes pelo ministro Alexandre de Moraes no RE 1.537.165/SP, por meio da qual foi determinada a suspensão nacional de todos os processos que tratassem da matéria discutida no Tema 1.40410. A PGR manifestou preocupação com o alcance da decisão e, dois dias depois, o ministro relator esclareceu que a suspensão alcançava, inclusive, decisões do STJ e de outros juízos que declaravam a nulidade de Relatórios de Inteligência Financeira, pois a anulação das provas geraria risco à eficácia da persecução penal em procedimentos de investigação e ações penais em todo o país11. Por outro lado, o ministro relator excluiu da suspensão os feitos nos quais fora reconhecida a validade das requisições, por entender que, nestes casos, não haveria risco de paralisação ou prejuízo às investigações em andamento.
Diante das inúmeras insurgências que começaram a chegar ao STF12, o ministro Alexandre de Moraes proferiu nova decisão em março de 2026, dessa vez com importante ampliação dos efeitos da liminar anteriormente concedida. A adequação se deu diante do reconhecimento de que há riscos de que os Relatórios de Inteligência Financeira sejam utilizados de maneira desvirtuada, especialmente quando requisitados à margem de investigações formais, inclusive sem prévia instauração de inquérito policial ou procedimento investigatório criminal regularmente constituído.
A partir dessa nova perspectiva, o ministro Alexandre de Moraes estabeleceu alguns requisitos para a legitimidade dos Relatórios de Inteligência Financeira e reconheceu a inadmissibilidade daqueles que foram elaborados e disseminados sem a observância desses parâmetros. Mas já em abril de 2026, o ministro relator precisou trazer novos esclarecimentos sobre o alcance da decisão, e estabeleceu que a liminar tinha efeitos ex nunc, de modo que os critérios fixados estavam destinados à atuação futura do Coaf e das autoridades requisitantes13.
É dizer, a própria tramitação do RE 1.537.165/SP evidencia a instabilidade do tema e a dificuldade em se estabelecer um ponto de equilíbrio entre a preservação de direitos fundamentais e a operacionalidade do sistema antilavagem de dinheiro brasileiro. A complexidade se agrava diante da certeza de que, seja qual for o entendimento adotado pelo STF, o desfecho do Tema 1.404 deve alcançar milhares de investigações e ações penais em curso em todo o país.
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