É notória a irresponsabilidade fiscal do atual governo Federal, refletida nos sucessivos e expressivos déficits primários desde o início do mandato, em 2023. Para 2025, a previsão oficial é de um rombo de R$ 52 bilhões. Em vez de propor reformas estruturais ou cortes de despesas, o governo optou — mais uma vez — por aumentar tributos. Coube ao ministro da Fazenda, Fernando Haddad, a tarefa de majorar, por decreto, as alíquotas do IOF - Imposto sobre Operações Financeiras, com estimativa de arrecadação de R$ 20 bilhões já em 2025 e R$ 41 bilhões no ano seguinte. A velha fórmula repete-se: elevação da carga tributária em substituição a qualquer esforço real de contenção do gasto público. E, pior: o ministro alega que haverá shutdown caso o aumento não seja aprovado, o que significa paralisação das atividades do governo por falta de caixa e aprovação orçamentária.
A majoração do IOF, promovida pelos decretos 12.466 e 12.467, ambos de maio de 2025, reacendeu um debate essencial: quais são os limites do Executivo na tributação? E até onde vai a margem de manobra permitida pela CF quando o assunto é extrafiscalidade? Tudo é permitido?
O primeiro e principal ponto a ser considerado é o que justifica a mitigação da legalidade na definição das alíquotas do IOF, bem como a não previsão de anterioridade. A CF estabelece (art. 153, § 11), sobre o tema, que o Poder Executivo poderá alterar suas alíquotas conforme as condições e os limites fixados em lei.
Não obstante, essa delegação normativa não elimina a exigência de fundamento legal para a instituição do tributo, e tampouco o Executivo a inovar no plano das hipóteses de incidência, da definição do fato gerador ou da base de cálculo. A autorização constitucional refere-se unicamente à modificação de alíquotas — e mesmo essa prerrogativa deve ser exercida nos estritos limites delineados pelo legislador ordinário.
Mais do que uma formalidade procedimental, a exigência de lei em sentido estrito para definir os elementos essenciais da tributação — como fato gerador, base de cálculo, alíquota e sujeito passivo — fortalece o controle democrático das decisões fiscais. Apenas o processo legislativo é capaz de legitimar a criação de tributos, garantindo representação, publicidade e contraditório. O senso comum imagina que o Direito Penal, com suas penas privativas de liberdade é o segmento do sistema jurídico que mais interfere na liberdade. Porém, para que alguém não tenha a sua liberdade de ir e vir tolhida pelo Estado, basta que não cometa crimes previstos em lei. O contrário ocorre com o Direito Tributário. Ora, o tributo é a norma que mais afeta a liberdade do indivíduo, uma vez que cria cobranças sobre as mais variadas atividades do cidadão: auferir renda, vender, comprar, prestar serviços, ser proprietários de bens móveis e imóveis etc. Nem mesmo a morte o libera de impostos como os sobre a herança, por exemplo. Em suma, o Direito Penal recai sobre condutas desviantes; o Direito Tributário, sobre ordinário e inevitável. Consequentemente, o custo da tributação para a liberdade é incomensuravelmente maior.
Por isso, quando a Constituição fala em “lei” quer significar um processo em que qualquer nova limitação da liberdade precisa ser discutida entre os parlamentares eleitos pelo voto popular, gerando consenso ou dissenso, de modo a ser aprovada ou não. A autodeterminação do povo, do qual a “autotributação” é espécie, só pode ser obtida em democracias representativas. Nesse sentido, desde que pelo parlamento, o povo tributa a si próprio, não significando que a constitucionalidade e legitimidade da própria lei fique a salvo de discussões.
No caso do IOF, a mitigação dos princípios da legalidade e da anterioridade não significa um cheque em branco para o Executivo. O uso dessa prerrogativa deve estar vinculado a uma finalidade específica: a regulação econômica.
A extrafiscalidade constitucional do IOF
A regra geral do sistema tributário é que os tributos sirvam como fonte de custeio para o contrato social, isto é, financiar a autoridade central – o Estado – para que este possa suprir serviços como infraestrutura, segurança pública, criação de regras legais para a convivência e sistema judicial para solução de litígios.
A exceção são os tributos extrafiscais, sem função arrecadatória, mas de intuito regulatório, i.e., sua finalidade é diretamente incentivar comportamentos desejados pelo legislador e intervir na ordem econômica social, de modo a corrigir o que os economistas chamam de “externalidades”.2 Por isso a excepcionalidade de afastamento tanto da legalidade quando da anterioridade, de modo a permitir que essa intervenção seja razoavelmente ágil, pois prescinde do rito legislativo e do prazo anual ou nonagesimal para os contribuintes se adaptarem à nova exação.
Seguindo exatamente esse raciocínio e respeitando a competência prevista na CF, o legislador previu claramente no CTN que a única motivação para se elevar alíquotas do IOF por meio de decreto é a necessidade de se utilizar o imposto com a finalidade de induzir o comportamento do particular e se alcançar objetivos da política monetária.3
A mitigação da legalidade e exceção às anterioridades garantem ao Poder Executivo a agilidade necessária para atuar de forma imediata diante de flutuações econômicas e buscar a regulação do mercado. Mas essa prerrogativa excepcional exige contrapartida: a manutenção da finalidade regulatória como base constitucional de validade da norma.
Ressalte-se que, embora a lei 8.894/94 contenha a previsão de que o Poder Executivo poderá alterar as alíquotas tendo em vista os objetivos das políticas monetária e fiscal, o termo “fiscal” aqui deve ser interpretado sob a ótica sistemática, pois a Constituição concede ao imposto as características próprias e exclusivas dos tributos extrafiscais. Tendo em vista o fato de que quem delimita a hipótese de incidência dos tributos é o constituinte, no caso do IOF seu aspecto material deve coincidir com sua finalidade, qual seja, regular quatro setores: mercados de câmbio, de seguro, de créditos e de títulos e valores mobiliários.
Já o CTN - norma com força de lei complementar, logo, hierarquicamente superior à lei ordinária 8.894/94 – apenas permite o uso da prerrogativa pelo Chefe do Poder Executivo quando houver justificativa de política monetária, não arrecadatória.
Ou seja, a previsão da lei 8.894/94 não pode ser interpretada de forma a desvirtuar a natureza constitucional do imposto, de modo que a menção à política fiscal deve ser lida como complementar e instrumental, jamais como finalidade arrecadatória. Entendimento diverso resultaria na conclusão pela inconstitucionalidade e ilegalidade dos dispositivos da lei 8.894/94 que tratam do tema (art. 1º, § 2o e art. 5º, parágrafo único).
Por esse motivo, mais do que uma questão técnica, a sucessão de decretos revela uma dissonância mais profunda: o uso de um imposto de finalidade extrafiscal para objetivos única e claramente arrecadatórios, como os integrantes do governo Federal já explicitaram na mídia inúmeras vezes4.
Ora, a ausência de justificativas técnicas sobre variações cambiais, inflação, fuga de capitais, elevação da Selic, ou expansão descontrolada do crédito, que seriam justificativas monetárias válidas, evidencia que não se trata de uma medida com fim regulatório.
A única intenção, conforme o próprio Haddad, é cobrir rombo fiscal, ou seja, gastos descontrolados do governo. Em outras palavras, um claro desvio de finalidade do ato administrativo que merece ser combatido.
Esse desvio não é um mera filigrana, não é pressuposto apenas formal, mas também substancial. Um decreto presidencial que tenha por fim alterar alíquota de imposto, na qualidade de ato administrativo do Chefe do Poder Executivo, deve respeitar as regras aplicáveis a essa matéria. Segundo o art. 50 da lei 9.784/1999, “os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos” sempre que limitem direitos ou agravem deveres e encargos. Ademais, o § 1º do mesmo dispositivo determina que a motivação do ato administrativo deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
Se o decreto 12.466/25 tinha por fim majorar alíquotas do IOF e, por regra constitucional e legal, essa majoração somente poderia ocorrer se houvesse fundamento em política monetária, todavia, não há sequer motivação do ato formalizada por meio de exposição de motivos, o que por si só já seria suficiente para a constatação da nulidade do ato administrativo. A jurisprudência consolidada dos nossos tribunais superiores deixa claro: atos que restringem direitos ou oneram contribuintes demandam motivação explícita, clara e congruente — requisito que, além de formais, se reveste de substancialidade jurídica. Como já sedimentado no RMS 15.459/MG (STJ) e no AI 623.854 (STF), a ausência de fundamentos impõe vício de nulidade, tornando o decreto 12.466/25 flagrantemente inválido.”
Sobre o tema, a doutrina já se posicionou inúmeras vezes, como se vê pelos trechos abaixo, de Hugo de Brito Machado e de Harada, que ainda menciona a caracterização de ato de improbidade:
Valer-se da faculdade prevista no §1º do art. 153, não para regular os quatro setores da economia – mercados de câmbio, de seguro, de créditos e de títulos e valores mobiliários – mas para promover o aumento da receita tributária, como se depreende da falta de motivação dos atos praticados, é incorrer no desvio de finalidade, caracterizador do ato de improbidade, nos termos do art. 11, I da lei 8.429/92: “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência.”5
“Está claro que a Constituição não atribui, nem seria razoável que o fizesse, poder para alterar as alíquotas desses impostos sempre que entendesse conveniente. Essa faculdade, que é evidentemente excepcional, há de ser exercida nas condições e nos limites estabelecidos em lei. 6
Merece atenção, ainda, a aplicação das regras próprias de Direito Financeiro ao caso em análise. No campo do orçamento público, a ideia clássica de previsão de receitas e autorização de despesas foi ampliada. Hoje, as leis orçamentárias também assumem um papel vinculante, refletindo um compromisso político com as promessas e os planos de governo. Isso reforça a responsabilidade do gestor público com a execução do que foi proposto, como se vê pela letra do art. 11 da LC 101/00 segundo a qual constitui requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal a previsão de arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação.
A lei de responsabilidade fiscal (LC 101/00) ainda determina no art. 13 que as receitas previstas nos orçamentos serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas de arrecadação (como também prevê o § 2º do art. 165 da CR). Por outro lado, as despesas devem estar atreladas à previsão de receitas a serem arrecadadas, o que significa que o gestor público não pode se valer de medidas unilaterais quaisquer para aumentar a arrecadação sem qualquer justificativa baseada em fatos extraordinários que não puderam ser previstos no orçamento e exigiram o aumento de despesas. Pelo contrário, em sendo as leis orçamentárias de iniciativa do Poder Executivo (art. 165 da CR), esse poder tem a competência – e obrigação - para propor a norma contendo as metas e prioridades de despesas e arrecadações.
A lei de liberdade econômica e a AIR - Análise de Impacto Regulatório
Por fim, mas não menos importante, está a necessidade de estudo prévio pelo governo acerca dos efeitos econômicos das suas medidas. Cabe ao legislador (em sentido amplo) criar normas que sejam direcionadas às consequências desejadas pelo Estado, sendo aqui necessária a aplicação da análise de impacto regulatório.
Seguindo essa lógica, a lei de liberdade econômica (lei 13.874/19) estabelece que:
“Art. 5º: As propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, editadas por órgão ou entidade da administração pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, serão precedidas da realização de análise de impacto regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico”.
A regulação deve ser eficiente do ponto de vista econômico, ou seja, o seu custo não pode ser maior que o benefício, tanto para o regulador, quanto para o regulado. Assim, embora a regulação seja o instrumento utilizado pelo Estado para interferir no comportamento dos particulares para alcançar seus objetivos, não pode ser aplicada arbitrária e desproporcionalmente, sob pena de afetar negativamente mercados e a sociedade como um todo. Nesse ponto se encontra a importância da AIR - Análise de Impacto Regulatório, conceituada como:
“o processo sistemático de análise baseado em evidências que busca avaliar, a partir da definição de um problema regulatório, os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos, tendo como finalidade orientar e subsidiar a tomada de decisão”7.
O que o legislador criou com a LLE foi, portanto, a obrigatoriedade de avaliação pelo regulador dos possíveis impactos gerados pela alteração legislativa, em outras palavras, a análise de impacto regulatório é a institucionalização normativa do consequencialismo econômico, da política pública baseada em evidências. Ou seja, positivou-se a fase de avaliação ex ante (antes da implementação) da política pública para os agentes integrantes dos órgãos ou entidades da Administração Pública Federal, aplicável quando das propostas de edição e de alteração de atos normativos.8
Diante desse cenário Legislativo, não resta a dúvida: é obrigatória a AIR na fase preliminar à proposição e normas tributárias pelo Poder Executivo9, tais como o decreto em questão, que majorou a alíquota do IOF. Essa não foi, contudo, a realidade, pois o decreto foi publicado sem que houvesse qualquer motivação e estudo acerca dos impactos econômicos dele decorrentes.
Muito pelo contrário, as mudanças do IOF podem aumentar o custo efetivo do crédito, com grande impacto entre as micro, pequenas e médias empresas. Observe-se que isso não é um dado a se descartar, em especial porque as MPEs - Micro e Pequenas Empresas representam 99% de todas as empresas no país e são responsáveis por 30% do PIB nacional, segundo o Sebrae. Ademais, essas mesmas empresas respondem por cerca de 55% dos empregos formais.
Não bastasse a previsão legal na lei de liberdade econômica, a EC 132/23, responsável pela reforma tributária, inseriu no art. 145 da CF a previsão de que as “alterações na legislação tributária buscarão atenuar efeitos regressivos” (§ 4º). Ora, nada tão regressivo quanto um imposto incidente sobre os empréstimos, que afeta majoritariamente as micro, pequenas e médias empresas, gerando um sistema tributário em que a participação dos tributos sobre a renda e a riqueza dos indivíduos acresce na relação inversa destas.
Conclusão – Enquanto isso, em algum lugar entre Brasília e o Caribe...
Vê-se, portanto, que o decreto 12.466/25 é capaz de gerar efeitos econômicos nefastos e, ainda assim, não foi precedida de AIR e padece de ilegalidades e inconstitucionalidades. Aguardemos os próximos passos decorrentes das negociações entre o Executivo e o Legislativo, embora, ao que tudo indica, os vícios constantes da norma hoje em vigor tendem a não ser sanados, ao menos, não por iniciativa do governo. No dia em que finalizamos este artigo, 16/6/25, o governo sofreu uma derrota significativa: a Câmara dos Deputados aprovou, por expressivos 346 votos a 97, o regime de urgência para o PDL - Projeto de Decreto Legislativo 314/25, que visa derrubar o aumento do IOF.
E o que fez o Ministro da Fazenda nesse mesmo dia?
Foi descansar. Saiu de férias.10
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1 CRISTIANO CARVALHO – Livre-docente em Direito Tributário (USP). Mestre e doutor em Direito Tributário (PUC-SP). Pós-doutor em Direito e Economia (Berkeley). Advogado sócio do Carvalho, Machado e Timm Advogados, no Brasil e em Portugal.
GABRIELA CABRAL PIRES – Mestra em Desenvolvimento e Políticas Públicas (PUC Minas), graduada em Direito (UFMG), pós-graduada em Direito Tributário (CEAJUFE), pós-graduada em Gestão Empresarial com ênfase em Finanças (Fundação Dom Cabral) e especialista em Direito Tributário Internacional (International Tax Center – Leiden, na Holanda). Advogada, sócia do Carvalho, Machado e Timm Advogados, Diretora da Associação Mineira de Direito e Economia – AMDE
2 Carvalho, Cristiano e Pires, Gabriela Cabral. 2025. O NOVO IMPOSTO SELETIVO E A ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO: O QUE TRIBUTAR E COMO?. Revista de Direito Tributário da APET. 51 (maio 2025), 39–61.
3 Art. 65. O Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas ou as bases de cálculo do impôsto, a fim de ajustá-lo aos objetivos da política monetária.
4 Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/politica/haddad-maquina-publica-ficaria-em-situacao-delicada-sem-alta-do-iof/ . Acesso realizado em 03/06/2025.
5 HARADA, Kiyoshi. Aumento do IOF. Insubsistência dos argumentos do governo federal perante o STF. Online. Disponível em: www.amp.ambitojurídico.com.br/cadernos/direito-tributario/aumento-do-iofinsubsistencia-dos-argumentos-do-governo-federal-perante-o-stf/. Acesso em: 18 abr 2021.
6 MACHADO, Hugo de Brito. Inconstitucionalidade do aumento do tributo extrafiscal com desvio de finalidade. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; CASTRO, Paulo Rabello; MARTINS, Rogério Vidal Gandra da Silva (Orgs.). Tributos no Brasil: Auge, Declínio e Reforma. São Paulo: Fecomércio, 2008, pp 70-86.
7 Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR / Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais et al.. --Brasília: Presidência da República, 2018. Disponível em: https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/air/guias-e-documentos/diretrizesgeraiseguiaorientativo_AIR_semlogo.pdf
8 Carvalho, C.R.D. e Pires, G.C. 2025. O NOVO IMPOSTO SELETIVO E A ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO: O QUE TRIBUTAR E COMO?. Revista de Direito Tributário da APET. 51 (maio 2025), 39–61.
9 Não cabe o argumento que a eventual urgência de uma intervenção no mercado possa dispensar a AIR. A depender da necessidade, um estudo robusto e consistente, com o auxílio de tecnologia, inteligência artificial, modelagens econômicas já testadas e da literatura disponível, pode ser realizado em prazo razoável. A alternativa - não realizar a AIR - é muito mais arriscada.
10 https://veja.abril.com.br/economia/haddad-sai-de-ferias-em-semana-decisiva-para-aumento-do-iof/?utm_source=chatgpt.com