O estabelecimento de medidas compensatórias diante de impactos residuais previstos no licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é atribuição inerente ao controle ambiental, uma vez que a regra constitucionalmente imposta é a preservação ambiental, com a consequente exigência de reparação de danos, consubstanciada no art. 225, § 3º, da CRFB - Constituição da República Federativa do Brasil.
Muito embora não se confunda com a responsabilidade civil ambiental, prevista no mesmo dispositivo constitucional e regulamentada pelo art. 14, § 1º, da lei 6.938/1981, a medida compensatória é corolário do sistema de reparação estabelecido no art. 4º, inciso VII, da lei 6.938/1981, com fundamento no princípio do poluidor-pagador, que abrange não só danos ambientais imprevistos, como os impactos não passíveis de prevenção e mitigação, antevistos e admitidos no licenciamento da atividade.
O princípio do poluidor-pagador, fundamentado na ética da responsabilidade de Hans Jonas, internaliza custos ambientais, promovendo accountability e harmonia entre desenvolvimento e sustentabilidade5.
Contudo, diante da ausência de normas específicas para o balizamento da cominação de medidas compensatórias, a aplicação do instituto tem sido permeada pela insegurança jurídica, sendo comum a aplicação de medidas compensatórias de forma desordenada, a partir de critérios questionáveis, e, assim, decorrendo em anulações provenientes de ordens judiciais.
Ocorre que, com a rejeição, em parte, pelo Congresso Nacional do veto presidencial parcial aposto ao projeto transformado na lei 15.190, de 8/8/25, foram ampliadas as diretrizes ao estabelecimento de condicionantes ambientais na lei geral de licenciamento ambiental, trazendo critérios mínimos à aplicação de medidas compensatórias, que, no entanto, assumem grande relevância, diante da escassez normativa sobre o tema.
Desse modo, o texto atual da lei geral de licenciamento ambiental, apesar das inúmeras críticas quanto a retrocessos na proteção ambiental, certamente avançou no estabelecimento de padrões gerais mínimos para a fixação de condicionantes, como trataremos aqui, notadamente, ao regulamentar aspectos controversos como a necessária proporcionalidade das condicionantes à magnitude dos impactos ambientais da atividade ou empreendimento, a impossibilidade de sua imposição para mitigar ou compensar impactos ambientais causados por terceiros, bem como para suprir deficiências ou danos decorrentes de omissões do poder público.
Medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias
Nesse sentido, cumpre esclarecer que as medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias são mecanismos de proteção ambiental estabelecidos diante da necessidade de conciliar o desenvolvimento econômico e social com as crescentes exigências ambientais, visando adequar as atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores aos padrões admitidos, com a finalidade de prevenir, mitigar ou compensar danos. Essa conciliação reflete a teoria da justiça de John Rawls, na qual o equilíbrio entre benefícios sociais, como geração de empregos e infraestrutura, e a proteção ambiental promove o bem-estar coletivo sem comprometer recursos naturais7.
A utilização das referidas medidas de proteção ambiental decorreu, principalmente, da influência dos princípios da prevenção e da precaução, que orientam o licenciamento ambiental, conduzindo a atenção para momento anterior à possível ocorrência de danos, de modo a evitá-los por meio da adoção de medidas prévias, já que, incidindo o dano ambiental, é comum a dificuldade ou impossibilidade de reparação.
Assim, o objetivo precípuo no licenciamento ambiental é a prevenção de danos, todavia, nem sempre a prevenção ou a mitigação é possível, casos em que, sendo admitida a implantação da atividade com seus respectivos impactos negativos, caberá a compensação dos danos por meio do estabelecimento de medidas compensatórias nas condicionantes das licenças.
Embora existam normas estaduais e municipais que estabeleçam parâmetros à aplicação das medidas compensatórias, em âmbito federal, havia somente a menção no art. 1º, inciso II da resolução conama 237 às condições, restrições e medidas de controle ambiental estabelecidas pelo órgão competente nas licenças ambientais, sem qualquer detalhamento de diretrizes para sua aplicação.
De tal modo, inexistindo parâmetros gerais que contemplassem União, Estados e municípios, observou-se a proliferação de critérios e métricas questionáveis para a imposição de medidas compensatórias.
Parâmetros jurídicos aplicáveis ao estabelecimento de medidas compensatórias
Decerto, mesmo diante de regulamentação específica que consubstancie a fixação de condicionantes, a aplicação de medidas compensatórias é substancialmente orientada pela discricionariedade técnica dos órgãos competentes, que, por sua vez, não significa total liberdade em seu estabelecimento.
A discricionariedade técnica deve ser balizada pela ética da responsabilidade, que exige que as decisões administrativas sejam justificadas por critérios objetivos e transparentes, promovendo a confiança social nas instituições ambientais.
Nesse sentido, destacamos lição de Leonardo Quintanilha que, ao tratar das compensações atípicas, consideradas assim as não disciplinadas por lei específica, ressalta que a discricionariedade técnica do órgão de controle assume aqui o significado de atuação lastreada em critérios objetivos e sindicalizáveis de diagnóstico e mensuração de impactos, bem como definição da medida compensatória adequada para a funcionalidade de manutenção do equilíbrio ambiental6.
Logo, a fixação de medidas compensatórias deve conter fundamentação que indique os critérios que conduziram a sua fixação e quantificação, de modo a demonstrar adequação e nexo com os impactos ambientais previstos. Essa exigência de fundamentação reforça a necessidade de decisões baseadas em princípios morais e jurídicos, garantindo que as medidas compensatórias sejam percebidas como legítimas e proporcionais2.
Ademais, a atuação da administração pública deve sempre se pautar nos princípios constitucionais que a regem, notadamente, nos dispostos no art. 37 da Constituição Federal. Tais princípios, como legalidade, impessoalidade e eficiência, exigem que as ações administrativas sejam orientadas por um senso de dever ético, promovendo o bem comum.
Entretanto, no estabelecimento de medidas compensatórias, os princípios constitucionais implícitos, que estabelecem a necessidade de motivação, razoabilidade e proporcionalidade, assumem especial importância, garantindo o equilíbrio e a correlação entre as medidas impostas e os impactos negativos da atividade, incorporando a ética da moderação e assegurando a adequação ao fim pretendido, sem impor ônus desproporcionais ao empreendedor.
Em um esforço em prol do estabelecimento de critérios mais objetivos para a fixação de condicionantes ambientais, a Procuradoria Federal especializada junto ao ICMBio publicou a OJN 33/22, que introduziu o inciso XI do art. 3º da lei 13.874/19 (lei de liberdade econômica), com pequenas alterações, como parâmetro jurídico para a fixação de condicionantes ambientais, vedando a estipulação de condicionantes ambientais mitigatórias ou compensatórias abusivas, bem como exigindo a devida motivação, indicativa da adequação e necessidade da condicionante, respaldada pela utilização do princípio da proporcionalidade como técnica de fundamentação.
Como assevera Talden Farias, "não são raras as vezes em que os órgãos ambientais fazem exigências que não guardam qualquer relação com o objeto do processo administrativo sob análise, o que gera insegurança jurídica para os empreendedores", de modo que, ao incorporar as referidas disposições, a AGU impede a "exigência de medidas ou prestações mitigatórias ou compensatórias abusivas, descabidas ou desproporcionais"3.
Tal prática viola o princípio da separação de poderes e a ética da responsabilidade pública, que exige que o Estado assuma suas obrigações sem transferi-las indevidamente ao setor privado.
Não há dúvidas de que as disposições da OJN 33/22 reproduzem regras da lei de liberdade econômica certeiras na coibição de abusos comumente observados no estabelecimento de medidas compensatórias. Essas disposições refletem um equilíbrio entre liberdade econômica e proteção ambiental, promovendo a regulação necessária para bens coletivos como o meio ambiente4.
Como o texto atual da lei 15.190/25 impacta a aplicação de medidas compensatórias
Nesse sentido, a lei 15.190/25 traz em seu art. 14 critérios semelhantes aos da lei de liberdade econômica para as condicionantes ambientais, estabelecendo em seu inciso III a regra, já mencionada, mas não raro descumprida, de que a compensação dos impactos negativos será utilizada somente na ausência de medidas de prevenção e mitigação. Essa abordagem prioriza a prevenção como expressão do princípio da precaução, reservando a compensação como última solução.
Pelo texto atual da lei geral do licenciamento é incluído também o § 1º do art. 14, que, ainda em consonância com a lei de liberdade econômica, impõe a proporcionalidade entre as condicionantes ambientais e os impactos identificados em estudos, com fundamentação técnica que aponte nexo causal, não se prestando a mitigar ou compensar impactos ambientais causados por terceiros, ou a serem utilizadas em situações nas quais o empreendedor não possua ingerência ou poder de polícia.
Nessa linha, o § 2º, inciso II, passou a estabelecer que as condicionantes não devem ser utilizadas para suprir deficiências ou danos decorrentes de omissões do poder público.
Nesse contexto, cumpre salientar que, além de ser comum a imposição de condicionantes pelos órgãos licenciadores que não possuem relação direta com os impactos ocasionados pela atividade, com frequência, ocorre o deslocamento ao empreendedor da atribuição de implementação de políticas públicas, caracterizando desvio de poder, pois, como sinaliza Eduardo Bim, "As condicionantes não podem suprir deficiências decorrentes da ausência estatal e nem substituir soluções específicas do direito positivo".1
Seguindo essa lógica, o § 5º do art. 14 dispõe que as condicionantes não podem obrigar o empreendedor a manter ou operar serviços de responsabilidade pública.
Cumpre mencionar, também, a previsão pelos parágrafos 6º, 7º e 8º, já presentes na redação anterior do art. 14, de recurso para a revisão das condicionantes às quais se dará publicidade, com a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo pela autoridade licenciadora, sendo certo que a transparência e a possibilidade de revisão reforçam a legitimidade das decisões administrativas em um contexto de governança democrática.
Portanto, embora existissem parâmetros jurídicos aplicáveis à fixação de condicionantes, conforme já mencionado, o texto atual da lei 15.190/25 amplia a proteção legal contra a produção de condicionantes desconectadas ou desproporcionais aos impactos adversos decorrentes de empreendimentos ou atividades, coibindo o desvio de poder ou finalidade.
De tal modo, o atual texto da lei geral do licenciamento ambiental avança na instituição de regras gerais, claras e justas para a efetiva tomada de decisões calcadas em arcabouços justos, mensuráveis e verificáveis, no tocante às medidas compensatórias, garantindo maior proteção ambiental, uniformidade e segurança jurídica, de maneira a favorecer a construção de soluções exclusivamente voltadas à adequada compensação de impactos.
_________
1. BIM, P. Condicionantes sociais devem ter nexo com impactos ambientais causados. CONJUR, 11 jun. 2016. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2016-jun-11/condicionantes-sociais-nexo-impactos-ambientais. Acesso em: 9 dez. 2025.
2. DWORKIN, Ronald. O império do direito. Tradução de Jefferson Luiz Camargo. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2007.
3. FARIAS, T. Parâmetros jurídicos para fixação de condicionantes ambientais. CONJUR, 23 abr. 2020. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2020-abr-23/ambiente-juridico-paradigma-condicionantes-ambientais. Acesso em: 9 dez. 2024.
4. HAYEK, Friedrich. O caminho da servidão. Tradução de Anna Maria Capovilla, José Ítalo Stelle e Liane de Almeida. 6. ed. São Paulo: Instituto Ludwig von Mises Brasil, 2010.
5. JONAS, Hans. O princípio responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Tradução de Marijane Lisboa e Luiz Barros Montez. Rio de Janeiro: Contraponto; PUC-Rio, 2006.
6. QUINTANILHA DE OLIVEIRA, Marcelo David. Norma geral de compensação ambiental: fundamentos e parâmetros jurídicos. Revista Eletrônica da PGE-RJ, Rio de Janeiro, v. 6, n. 3, set./dez. 2020. Disponível em: https://revista.ej.gov.br/pge/article/view/38. Acesso em: 9 dez. 2025.
7. RAWLS, John. Uma teoria da justiça. Tradução de Jussara Simões. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2008.