Aumento do Imposto de Importação: Política industrial ou arrecadação?

Introdução

A dependência de insumos e bens importados é uma preocupação central das políticas econômicas estatais, com reflexos no plano jurídico e nas relações comerciais internacionais. Por essa razão, os Estados recorrem a instrumentos como medidas de defesa comercial, acordos econômicos, tratados e políticas fiscais para estimular investimentos produtivos no território nacional e preservar a competitividade da indústria doméstica.

No campo tributário, destacam-se como instrumentos extrafiscais de regulação do comércio exterior o Imposto de Importação (II), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o IOF - Imposto sobre Operações Financeiras.

É nesse cenário que se editou, em 4 de fevereiro, a resolução GECEX 852, que elevou as alíquotas do Imposto de Importação para cerca de 1.549 produtos classificados na NCM. A medida instituiu três faixas tarifárias: 7% para itens antes tributados abaixo desse patamar, 12,6% para aqueles anteriormente sujeitos a alíquotas entre 7% e 12,6%, e 20% para produtos que estavam na faixa entre 12,6% e 20%.

A medida atinge principalmente bens de capital (“BK”) e BIT - bens de informática e telecomunicações utilizados em setores estratégicos como indústria de transformação, mineração e óleo e gás, infraestrutura e energia, construção pesada, agronegócio, saúde, saneamento e telecomunicações.

O empresariado brasileiro recebeu muito mal a notícia, haja vista que a proposta impactaria, já no curto prazo, projetos industriais, investimentos, embarques e estruturas de CAPEX baseadas nas premissas tarifárias anteriores, exigindo revisão de cenários, contratos e estratégias de aquisição. A partir disso, foi publicada no dia 6 de fevereiro a resolução GECEX 853. Ela permitiu a aplicabilidade de pedidos de ex-tarifário regulados pela resolução GECEX 512/23 formulados entre os dias 9/3 e 31/3 de 2026 e referentes a produtos impactados pela 852 que antes gozavam de alíquota zero, de modo a suspender os efeitos da nova carga em até 120 dias.

O presente artigo propõe: i) análise dos fundamentos econômicos e estatísticos do novo desenho tarifário; ii) revisão das características do Imposto de Importação; e iii) conferência da sinergia ou não da medida com o momento político tributário nacional.

1. Fundamentos econômicos e estatísticos do novo desenho tarifário

A nota técnica SEI 501/2026/MF, estruturada com o objetivo de apresentar justificativas econômicas e estatísticas para o aumento tarifário, sustenta que ele se insere em um cenário de crescimento progressivo das importações entre 2008 e 2025 e de elevada penetração das indústrias norte-americanas e chinesas no mercado brasileiro, o que teria produzido ociosidade e atrofia produtiva e tecnológica na indústria nacional de BK e BIT.

Segundo os dados em que se baseou, observa-se, em síntese: a) queda no superavit comercial de US$ 99 bilhões para US$ 68 bilhões entre 2023 e 2025; b) crescimento acumulado da penetração das importações em 95% entre 2008 e 2025, alcançando, nesse último ano, 45% para bens de capital e 54,8% para bens de informática e telecomunicações; e c) registro de ociosidade entre 20 e 22% em 2025 nesses setores frente à capacidade produtiva de 2008 (ápice nacional).

A partir desse diagnóstico, foi delineada a elevação das alíquotas de importação em três patamares, conforme explicado no tópico anterior. Considerando os valores de importação observados em 2025 em US$, ter-se-ia o seguinte quadro:

O problema metodológico da NT é que não foram apresentados dados da distribuição da produção nacional conforme as novas faixas de tarifação, tampouco do potencial nacional de suprir qualitativamente os bens importados. Essas informações são vitais para se aferir a efetividade e a retirada do caráter eminentemente arrecadatório de medidas protecionistas como essa.

Esse apontamento ganha força ao se cruzar informações da LESSIN - Lista de Bens Sem Similar Nacional e de concessões de ex-tarifário pela CAMEX - Câmara de Comércio Exterior e o MDIC - Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços. A política tarifária até então vigente tende a concentrar: a) na faixa de alíquota de 0 a 7%, bens que não possuem similar nacional ou insumos de equipamentos mais complexos; e b) na faixa entre 12,6 e 20%, mercadorias que possuem alto valor agregado e similar brasileiro, mas que, por vezes, acabam superando-os em tecnologia abarcada, automação e/ou eficiência energética.

Partindo desse racional, a elevação tarifária incidiria sobre 37,04% das importações de bens de capital e 37,27% de bens de informática e telecomunicações que a indústria nacional ainda não é capaz de produzir na escala necessária. Ademais, alcançaria 25,55% das importações de BK e 62,27% de BIT em relação às quais a produção doméstica não apresenta equivalência qualitativa.

A alternativa proposta pela resolução 853 (concessão de ex-tarifário de até 120 dias) parece, igualmente, não se mostrar efetiva, porque se aplica apenas aos produtos que anteriormente gozavam de alíquota zero e não enfrenta, de forma estrutural, a inexistência de produção nacional equivalente quantitativa ou qualitativamente em diversos dos segmentos afetados.

Paralelamente, a nota técnica sustenta que a indústria nacional teria capacidade de, no curto prazo, retornar aos níveis de produção de 2008 (considerados o ápice no documento). Para isso, seria necessária uma expansão produtiva entre 20% e 22%, elevando a participação da produção doméstica para 67,1% (com 32,9% de importações) no segmento de BK e para 55,1% (com 44,9% de importações) no segmento de BIT.

Para avaliar a plausibilidade desse cenário e o prazo necessário para sua concretização, é útil observar o desempenho recente do setor1, 2. Entre 2020 e 2025, dados da PIM-PF - Pesquisa Industrial Mensal - Produção Física, do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, indicam crescimento médio anual de 1,6%3 para BK e 3,5%4 para BIT. Mantidas essas taxas, a retomada dos níveis máximos de produção demandaria aproximadamente 14 anos no caso de BK e 6 anos no de BIT.

Trata-se de um cenário otimista do ponto de vista governamental e desafiador para o contribuinte, especialmente em setores intensivos em capital. A projeção desconsidera fatores que tendem a restringir a expansão produtiva no curto prazo, como a volatilidade histórica da produção industrial, o atual contexto de mudanças estruturais no sistema tributário (reforma tributária, tributação de dividendos e revisão de incentivos fiscais etc.), além de custos financeiros elevados (alta de juros e dólar em patamares altos frente ao dólar) e incapacidade quantitativa ou qualitativa do produto nacional de substituir o importado.

Assim, mesmo no cenário mais favorável, o contribuinte poderá ser compelido a suportar custos elevados de capital por período prolongado, circunstância que tende, inclusive, a comprometer a própria viabilidade do prognóstico projetado pelo governo.

2. Características do Imposto de Importação

O Imposto de Importação está previsto no art. 153, I, da Constituição Federal e é tradicionalmente classificado como tributo de natureza extrafiscal, cuja função central é regulatória, voltada à política comercial, à proteção da indústria nacional e à estabilização do mercado interno. Por essa razão, o §1º do mesmo dispositivo autoriza a modificação de suas alíquotas por ato do Poder Executivo, com vigência imediata e sem sujeição ao princípio da anterioridade.

Essa flexibilidade formal, contudo, não afasta limites constitucionais materiais, como os princípios da razoabilidade, proporcionalidade, isonomia e vedação ao desvio de finalidade. Se a elevação das alíquotas não estiver vinculada a uma estratégia consistente de política industrial, comercial ou cambial - e revelar motivação predominantemente arrecadatória - surge questionamento quanto à compatibilidade da medida com a natureza extrafiscal do tributo.

Além disso, o aumento do Imposto de Importação repercute sobre outros tributos incidentes na importação, como IPI, PIS-Importação, COFINS-Importação e ICMS, pois integra suas bases de cálculo. Assim, dependendo do setor ou da posição do importador na cadeia produtiva, a elevação das alíquotas pode gerar aumento de custos nem sempre neutralizado pela não cumulatividade, sendo repassado ao preço final.

Do ponto de vista da análise econômica do direito, o imposto extrafiscal funciona como incentivador direto de comportamentos. Nesse sentido, o imposto de importação pode servir como barreira tarifária apenas para desestimular o consumo de determinado produto considerado nocivo, ou empurrar o consumidor para produtos similares (bens substitutos, em terminologia econômica), p.ex, fabricados no Brasil, que resultem preços menores, por conta da tributação no concorrente estrangeiro. Como supostamente esta última é a intenção declarada do governo, resta saber se efetivamente há produção nacional destes bens, suficiente para suprir a demanda. A resposta é negativa, pois a indústria nacional não produz, apenas para citar um exemplo, smartphones e outros produtos da área de informática e tecnologia que possam competir ou servir de alternativas para o consumidor.

3. Sinergia da medida com o cenário político tributário

Ao contrário do que frequentemente sustentam agentes públicos, os próximos anos serão marcados por elevada complexidade tributária. A reforma tributária promoverá, entre 2026 e 2032, a substituição gradual de PIS/COFINS e IPI pela CBS e pelo Imposto Seletivo, bem como de ICMS e ISS pelo IBS. O novo sistema prevê ampla incidência sobre operações econômicas, tributação no destino, uniformização de incentivos fiscais, adoção de mecanismos como o split payment e um modelo de não cumulatividade ampliada.

Essas mudanças tendem a reconfigurar o planejamento empresarial, exigindo revisão de cadeias produtivas, localização de centros de produção e distribuição, fornecedores e mercados consumidores. A alocação de capital deverá responder cada vez menos a incentivos tributários e mais a fatores econômicos estruturais, como proximidade logística (near shoring), infraestrutura e condições financeiras (power shoring) e alinhamento institucional (friend shoring).

Outro elemento adicional de complexidade decorre da LC 224/26, que estabeleceu a redução linear dos incentivos fiscais federais atualmente vigentes. A norma institui um cronograma de diminuição gradual desses benefícios, afetando regimes especiais, créditos presumidos e outros mecanismos de desoneração setorial utilizados como instrumentos de política industrial e de atração de investimentos. Na prática, a medida altera premissas relevantes de planejamento tributário e financeiro das empresas, sobretudo em setores intensivos em capital e tecnologia que estruturaram seus projetos de investimento com base na estabilidade desses incentivos.

No campo da tributação da renda do capital, soma-se ainda a alteração promovida pela lei 15.270/26, que introduziu a tributação de dividendos distribuídos a pessoas físicas e determinadas pessoas jurídicas. A mudança altera um dos pilares históricos do modelo brasileiro de tributação societária e tende a impactar decisões de financiamento empresarial, políticas de distribuição de lucros e estruturação de investimentos, elevando o custo efetivo do capital e reduzindo a atratividade relativa de determinados projetos produtivos.

Nesse cenário, agravado pelo fato de 2026 ser ano eleitoral, a capacidade política do governo para implementar políticas industriais estruturantes tende a ser limitada. Assim, o ambiente institucional e tributário em que foram editadas as resoluções GECEX 852 e 853 mostra-se pouco propício à adoção de medidas de elevação tarifária voltadas à substituição de importações. Em vez de fortalecer a indústria nacional, tais medidas podem introduzir novas distorções econômicas sobre os setores de bens de capital e de tecnologia em um momento de profundas adaptações regulatórias e operacionais.

4. Conclusão

A elevação das alíquotas promovida pela resolução GECEX 852/26, mesmo com a mitigação proposta pela resolução GECEX 853/26, representa intervenção relevante na estrutura de custos de diversos setores da economia brasileira. Embora o Imposto de Importação possua natureza extrafiscal e possa ser utilizado como instrumento de política comercial, ainda se exige vinculação clara a objetivos de política industrial e observância dos limites constitucionais de razoabilidade, proporcionalidade e finalidade. Portanto, esta elevação é inconstitucional, devendo ser afastada por medida judicial.

A análise dos fundamentos econômicos da medida indica que parcela relevante dos bens atingidos não possuem similar nacional ou cuja alternativa doméstica não atende a demanda quantitativa ou qualitativamente; e que a realização da capacidade produtiva ociosa atual no curto ou médio prazo seria excessivamente otimista do ponto de vista governamental e altamente desafiadora para o contribuinte. Aumentos tarifários em tempos de tantas mudanças tributárias estruturantes (reforma tributária, redução linear de incentivos e tributação de dividendos) e às vésperas de eleições tendem a produzir efeitos adversos, como elevação do custo de investimentos produtivos, encarecimento de cadeias industriais intensivas em capital e possível repercussão inflacionária decorrente da ampliação das bases de cálculo de outros tributos incidentes na importação.

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1 Metodologia comum em estudos de política industrial e referenciada por artigos do FMI da OCDE como, por exemplo:

DE RESENDE, Carlos; MURIA, Alessandro. Output Gap Uncertainty and Real-Time Monetary Policy. IMF Working Paper WP/15/246. Washington, DC: International Monetary Fund, 2015.

BLAGRAVE, Patrick; FURCERI, Davide; LUSINYAN, Lusine; ZHANG, Jing.A Simple Multivariate Filter for Estimating Potential Output. IMF Working Paper WP/15/79. Washington, DC: International Monetary Fund, 2015.

OECD.Measuring the Business Cycle: A Modern Perspective. Paris: OECD Publishing, 2008.

2 Essa metodologia ainda é esperançosa ao relevar os impactos do reinvestimento registrado no pós-pandemia. Esse que foi um evento cíclico que gerou benefícios improváveis de ocorrerem novamente tão cedo

3 2020: -9,7%, 2021: +24,8%, 2022: -4,3%, 2023: -8,6%, 2024: +9,1%, 2025: -1,5%.

4 2020: -2,4%, 2021: +13%, 2022: -6,7%, 2023: -2,6%, 2024: +14,7%, 2025: +5%.