Federalismo e inovação normativa: o papel dos municípios na expansão dos direitos fundamentais
O federalismo contemporâneo não se esgota na repartição constitucional de competências. Para além de técnica de organização do poder estatal, configura-se como arranjo institucional vocacionado a favorecer processos contínuos de experimentação normativa e de aperfeiçoamento progressivo das políticas públicas, na medida em que descentraliza o exercício do poder e multiplica os centros de produção jurídica.
A distribuição constitucional de competências entre os diferentes níveis de governo, aliada à autonomia política e administrativa conferida aos entes federativos, permite que cada esfera desenvolva soluções jurídicas e institucionais mais sensíveis às particularidades sociais, econômicas e culturais de suas respectivas comunidades. Ao fazê-lo, o federalismo cooperativo rompe com a lógica de uniformização decisória e abre espaço para uma atuação normativa plural, capaz de responder, com maior precisão, às demandas concretas da sociedade.
Nesse contexto, a possibilidade de que Estados e, sobretudo, Municípios desenvolvam experiências jurídicas próprias, dentro dos limites estabelecidos pela Constituição, favorece a inovação normativa no interior da federação. A proximidade entre o poder público local e a comunidade constitui elemento singular nesse processo, porquanto viabiliza uma compreensão mais imediata das necessidades sociais e das especificidades territoriais que frequentemente escapam às estruturas decisórias centralizadas.
Essa mesma proximidade, além de qualificar a formulação de políticas públicas, intensifica o exercício da participação democrática no âmbito do sistema federativo. Meigla Maria Araújo Merlin assinala que o direito de participação encontra sua expressão mais efetiva no âmbito do Município, justamente em razão da maior proximidade entre cidadãos e instâncias decisórias, o que favorece o engajamento no processo deliberativo e a concretização dos direitos assegurados pela Constituição. Veja-se:
O federalismo cooperativo adotado no Brasil favorece a atuação participativa dos cidadãos, em todos os entes federativos especialmente no âmbito do Município. Com o reconhecimento e a sistematização do Direito da Participação, todas as normas a ele inerentes terão aplicação em nível federal, estadual e municipal. No entanto, é no âmbito do Município ou da Comuna, ou seja, das células menores da federação, que esse direito tem a sua mais efetiva aplicação.
Mesmo que o cidadão esteja sujeito a três esferas de poder, como no caso do Brasil, é na esfera local que ele pode melhor participar do processo discursivo, exercitando o direito decorrente da Constituição, garantidor desse processo.1
Ao examinar essa dimensão do federalismo, Bruno Santos Cunha pondera que a atuação normativa dos entes subnacionais, observada a unidade nacional, pode assumir papel relevante na experimentação institucional no interior da federação, fenômeno frequentemente descrito pela literatura como “laboratórios da democracia”, expressão associada à reflexão do juiz da Suprema Corte norte-americana Louis Brandeis. Nesse sentido, o autor assinala que “essa proximidade entre os governos locais e os cidadãos é fundamental para a experimentação de políticas públicas inovadoras que podem, se bem-sucedidas, ser adotadas em níveis mais amplos da federação”.2
Nessa mesma linha de entendimento, Luiz Henrique Antunes Alochio ressalta o papel desempenhado pelas municipalidades:
(...) dada sua proximidade com a população e o conhecimento direto das realidades locais, o município brasileiro poderia desempenhar com maior eficácia essa função laboratorial. É no plano municipal que se percebe mais claramente o impacto imediato das decisões públicas - na saúde, educação, mobilidade e sustentabilidade.3
A ampliação normativa local, nessa perspectiva, não se apresenta como ruptura da unidade constitucional, mas como manifestação legítima da própria lógica do federalismo cooperativo, desde que observados os limites estruturais do pacto federativo e a coerência do sistema de direitos fundamentais.
Essa racionalidade é igualmente destacada por Cláudio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento, ao afirmarem:
Ao invés de assumir os riscos envolvidos nas grandes apostas de reforma global das instituições nacionais, como tem sido feito, talvez seja melhor experimentá-las no plano local de governo. A aplicação de novas ideias ou arranjos políticos em algum estado ou município precursor pode servir como teste. É claro que muitas experiências podem dar errado, mas os riscos para a sociedade são menores do que quando se pretende realizar reformar nacionais de um só golpe. Não por outra razão, o Juiz Louis Brandeis, da Suprema Corte norte-americana, chamou os governos estaduais de ‘laboratórios da democracia’: ‘É um dos felizes incidentes do sistema federal que um único e corajoso Estado possa, se os seus cidadãos escolherem, servir de laboratório; e tentar experimentos econômicos e sociais sem risco para o resto do país”.4
A descentralização, ao permitir a realização de experimentos institucionais em escala territorial limitada, estimula a inovação normativa e, simultaneamente, reduz os riscos inerentes a mudanças estruturais mais amplas. Com isso, reforça-se a funcionalidade do federalismo como mecanismo de aprendizagem institucional.
Essa dinâmica federativa, estruturada na coexistência de múltiplas esferas de atuação e na valorização da autonomia local, assume papel importante na concretização dos direitos fundamentais, que conformam o núcleo axiológico da Constituição de 1988. Ao admitir que diferentes esferas de governo participem do processo de densificação normativa desses direitos, o federalismo amplia os espaços institucionais de proteção da dignidade da pessoa humana e permite que a realização dos valores constitucionais seja progressivamente aprimorada por meio de uma atuação complementar entre os entes federativos.
É nesse ambiente de federalismo cooperativo que se insere o debate acerca da possibilidade de atuação normativa dos Municípios na ampliação da proteção de direitos fundamentais, para além do patamar mínimo estabelecido pela Constituição Federal. A autonomia política e normativa reconhecida pela Constituição de 1988 abre espaço para que as Municipalidades participem ativamente desse processo.
A adequada compreensão dessa possibilidade exige, contudo, uma leitura refinada da repartição de competências, capaz de compatibilizar a pluralidade federativa com a integridade do sistema constitucional. Trata-se de reconhecer uma lógica de uniformidade na diversidade, na qual se articulam padrões normativos comuns, voltados à preservação da unidade do sistema, e espaços legítimos de diferenciação, justificados à luz das especificidades locais e da própria realização dos direitos fundamentais.
Nesse cenário, impõe-se identificar, a partir de uma análise concreta e material (e não meramente abstrata e formal), os elementos que devem coexistir como referências comuns a todos os entes federativos, ao lado das margens de conformação normativa destinadas a acomodar as diversidades inerentes a cada ente subnacional. É nessa zona de interação entre unidade e diversidade que se insere a possibilidade de atuação normativa municipal na densificação dos direitos fundamentais.
A compreensão do federalismo como um arranjo institucional propício à inovação normativa encontra consistente expressão no voto do Ministro Edson Fachin na ADI 5.356/MS, no qual se ressalta a necessidade de preservação de espaços normativos próprios aos entes subnacionais:
O Ministro Gilmar Mendes citou no decorrer de seu voto na ADI 4.060/SC, anteriormente mencionada, que ‘O próprio professor Konrad Hesse, chamando atenção para o modelo alemão, dizia: legislar sobre normas gerais não pode permitir que a União use dessa competência de forma exaustiva. E tem de deixar competência substancial para o estado-membro’. Ou seja, é necessário deixar esse espaço para que experimentos institucionais sejam realizados, com base na vivência local (inclusive como estímulo) para que dessa forma sirva futuramente para a expansão desses modelos, se for o caso.5
Nessa linha de fundamentação, a atuação normativa dos entes subnacionais pode ser compreendida como um processo institucional contínuo de experimentação, avaliação e aperfeiçoamento. A produção normativa local se torna, assim, um espaço de inovação jurídica, no qual diferentes respostas podem ser formuladas para enfrentar problemas sociais concretos. Algumas dessas experiências podem permanecer circunscritas ao plano local; outras, entretanto, podem revelar-se capazes de inspirar transformações mais amplas no sistema jurídico, influenciando a formulação de políticas públicas ou mesmo reformas legislativas em níveis mais abrangentes da federação.
Quando analisado sob esse ângulo, o federalismo apresenta uma dimensão dinâmica frequentemente negligenciada por análises estritamente estruturais da repartição de competências. Os entes subnacionais passam a desempenhar papel relevante na produção de soluções normativas capazes de responder de forma mais sensível às especificidades locais, reconhecendo e acomodando a diversidade existente no interior da federação.
A doutrina constitucional corrobora essa leitura ao reconhecer na diversidade institucional uma das virtudes do modelo federativo. Como sintetiza Fernanda Dias Menezes de Almeida:
De certa forma, o federalismo é um incentivo à criatividade. Com efeito, isto é o que demonstra a realidade contemporânea, sendo perfeitamente possível identificar - mantido um núcleo irredutível de princípios cardeais inerentes ao sistema - muitos federalismos, diferentes entre si, sob vários e relevantes aspectos.6
Ao se entender o federalismo como um incentivo à criatividade, tem-se que os entes subnacionais não são meros executores de uma pauta normativa centralizada, mas partícipes ativos na conformação do direito. A possibilidade de existirem “muitos federalismos, diferentes entre si” legitima a busca por soluções jurídicas locais que, em vez de replicarem modelos uniformes, respondam às necessidades específicas de suas comunidades.
É exatamente nessa acepção que a expressão “laboratórios da democracia”, tal como empregada na literatura sobre federalismo, não possui caráter meramente retórico. A metáfora do laboratório remete a um ambiente institucional marcado pela possibilidade de experimentação normativa, pela formulação de soluções inovadoras e pela capacidade de aprendizado institucional decorrente da observação de resultados concretos.
A comparação entre essas experiências permite identificar práticas mais eficazes, ao mesmo tempo em que limita os riscos sistêmicos associados a eventuais fracassos.
Diferentemente de decisões normativas centralizadas, cujos efeitos se irradiam uniformemente por todo o território nacional, a experimentação em nível subnacional opera em escala territorial limitada, permitindo ajustes graduais e aperfeiçoamentos progressivos.
Essa criatividade, contudo, não se projeta de forma ilimitada. A referência a um “núcleo irredutível de princípios cardeais” demonstra que a diversidade federativa encontra limites na própria Constituição, o que permite afirmar que a atuação normativa local, operada como “laboratório da democracia”, desenvolve-se a partir de um piso normativo de direitos fundamentais, e não em oposição a ele, orientando-se à ampliação desses direitos, sempre em conformidade com a promoção da dignidade da pessoa humana e com a estrutura do pacto federativo.
Sob esse prisma, o espaço municipal pode, e deve, ser compreendido como um terreno especialmente fértil para o desenvolvimento de experiências institucionais voltadas à concretização dos valores constitucionais. A proximidade com a realidade social, aliada à autonomia normativa, confere aos Municípios condições privilegiadas para identificar demandas emergentes e formular respostas jurídicas inovadoras, contribuindo, de forma decisiva, para o aperfeiçoamento do sistema constitucional de direitos fundamentais.
Em síntese: O federalismo cooperativo se afirma não como limite, mas como instrumento de expansão e concretização desses direitos.
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1 MERLIN, Meigla Maria Araújo. O Município e o federalismo: a participação na construção da democracia. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004, p. 291
2 CUNHA, Bruno Santos. Os Municípios como “laboratórios da democracia”: federalismo e a visão do STF a parir de precedentes da Suprema Corte dos EUA. In: TORRES, Daniel Lopes Pires Xavier; PESSANHA, Fabiana Augusta de A. P.; PEIXOTO, Ravi (org.). Temas relevantes de direito público. São Paulo: Thoth Editora, 2026. p.501.
3 Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/444090/municipios-como-laboratorios-da-democracia. Acesso em: 11 de março de 2026.
4 SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 335.
5 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 5.356/MS. Voto do Relator: Min. Edson Fachin. Tribunal Pleno, julgado em 03 agosto 2016. Disponível em: redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13265475. Acesso em 22 de abril de 2026.
6 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Considerações sobre os rumos do federalismo nos Estados Unidos e no Brasil. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 24, n. 96, p. 58, out./dez. 1987.