A lei 15.432/26 institui o novo marco legal do transporte público coletivo urbano, estabelece regras gerais para a prestação do serviço e altera a lei 12.587/12 (lei de mobilidade urbana), o Estatuto da Cidade e diplomas correlatos ao financiamento da mobilidade.
Embora à primeira vista se pense no transporte urbano por ônibus, é preciso esclarecer que a nova lei alcança, em sentido amplo, os diferentes modais de transporte que operam em meio urbano, como metrô, trens urbanos, VLT, monotrilhos e BRTs, independentemente da tecnologia empregada ou da titularidade do serviço.
O novo marco legal busca enfrentar um problema estrutural historicamente presente no transporte público coletivo urbano no Brasil: a ausência de um marco legal nacional claro e consistente, capaz de conferir segurança jurídica, previsibilidade regulatória e sustentabilidade econômica à prestação do serviço. Na prática, a regulação do setor tem se desenvolvido de forma fragmentada e descontínua, fortemente dependente de normas locais e de soluções contratuais pontuais, o que resulta em elevados níveis de incerteza para os operadores e para o próprio ente público contratante.
Soma-se a isso o modelo de remuneração tradicionalmente centrado em grande parte na tarifa paga pelo usuário, que se mostrou insuficiente para garantir a modicidade tarifária e a sustentabilidade econômico-financeira do sistema, especialmente diante da expansão de gratuidades, da elevação dos custos operacionais e da redução da demanda observada nos últimos anos, influenciada pelo crescimento do transporte individual de passageiros. A falta de fontes estruturadas e juridicamente seguras de financiamento tem contribuído para ciclos recorrentes de desequilíbrio contratual, judicialização e perda de qualidade do serviço, reforçando a necessidade de um marco legal que reordene as bases regulatórias e financeiras do transporte coletivo urbano.
Feita esta breve contextualização, quais parecem ser os principais avanços da lei 15.432/26?
Um de seus aspectos positivos é a diretriz de rede única, integrada e intermodal (art. 4º, I), aplicável aos serviços municipais e - no que couber - aos serviços intermunicipais, interestaduais e internacionais de caráter urbano. Com isso, busca-se superar a histórica e conhecida fragmentação ineficiente entre os modos, linhas e redes de transporte que, em última análise, conduziram o Brasil à perda de atratividade do transporte coletivo frente ao individual.
Afinal, a mobilidade urbana contemporânea não se organiza a partir de modais isolados. Especialmente em grandes centros urbanos, as pessoas combinam transporte por ônibus com outros modais. Por outro lado, é preciso destacar que a proposta de diretriz única, integrada e intermodal demandará uma coordenação complexa entre os entes federativos e os diferentes operadores.
Outro avanço diz respeito às novas soluções de financiamento do transporte, conferindo mais segurança jurídica, a fim de que as tarifas atendam ao princípio da modicidade tarifária. Não é à toa que o capítulo III, "Do financiamento dos serviços de transporte público coletivo" (art. 19 a 29) é um dos mais extensos. São previstos novos instrumentos para custear infraestrutura e operação, incluindo mecanismos urbanísticos de captura de valorização imobiliária, contrapartidas por ônus causados à mobilidade urbana decorrente de novos empreendimentos imobiliários, operações estruturadas de financiamento do mercado de capitais, dentre outros.
Neste sentido, o art. 29, I, da lei 15.432/26 prevê as receitas extratarifárias (como receitas de publicidade e direitos de nome nos veículos, terminais, estações, pontos de parada etc), que ainda não são muito usuais em diversos contratos de concessão do setor. Entretanto, houve veto ao art. 29, VI, do projeto de lei, que permitia receitas extratarifárias decorrentes da comercialização de créditos de carbono e outros mecanismos de compensação ambiental.
Relacionado a esse aspecto do financiamento, a nova lei determina que os contratos deverão separar a tarifa pública, cobrada dos passageiros, da remuneração do operador (art. 34, I, da lei 15.432/26), o que já ocorre em algumas concessões. Inclusive, prevê-se que, se o operador auferir receita maior do que a necessária para sua remuneração, tais valores deverão ser revertidos ao sistema de transporte público coletivo para aplicação na melhoria da prestação dos serviços (art. 33, § 3º). Além disso, poderá ser criado um fundo para garantir a modicidade tarifária e a melhoria da qualidade dos serviços (art. 33, § 4º).
Digno de nota é o tratamento que seria dado às gratuidades e descontos tarifários. Inicialmente, o texto aprovado pelo Congresso estabelecia, nos § 3º e § 4º do art. 27, que o custeio deveria ser com recursos financeiros previstos em lei orçamentária, sendo vedado que os demais usuários fossem a fonte de custeio dessas gratuidades ou descontos tarifários a determinados segmentos. Contudo, esses parágrafos foram vetados pela presidência da República, sob o argumento de que poderia inviabilizar políticas públicas em vigor e que imporiam encargo financeiro aos entes federativos sem a identificação precisa da fonte de custeio.
Por tudo isso, o novo marco legal pode impactar os contratos de concessão atualmente em vigor?
Embora a lei 15.432/26 estabeleça normas gerais, de competência da União, tal norma poderá exigir adaptações regulatórias e contratuais relevantes nos serviços já concedidos pelos demais entes da federação, sobretudo municípios e estados.
Apenas a título exemplificativo, diretrizes como a separação entre tarifa pública e remuneração do operador, a ampliação e a disciplina das receitas extratarifárias e a introdução de novos mecanismos estruturados de financiamento tendem a demandar reequacionamentos econômico-financeiros dos contratos, bem como revisões dos modelos de repartição de riscos originalmente pactuados.
Nesse contexto, a lei 15.432/26 não estabeleceu mecanismos, prazos ou etapas claras de transição entre o regime atualmente vigente e o novo modelo regulatório proposto. A definição da forma e do ritmo dessa transição será determinante para a mitigação de conflitos contratuais e de riscos de judicialização, especialmente nos sistemas já concedidos.
Por outro lado, ao que tudo indica, parte relevante das soluções previstas no novo marco legal dependerá da efetiva capacidade fiscal e do compromisso político dos entes subnacionais, o que reforça a importância de uma regulamentação cuidadosa e de uma atuação dos poderes concedentes alinhada aos princípios da segurança jurídica, do equilíbrio econômico-financeiro e da preservação dos contratos, evitando rupturas abruptas ou transferências indevidas de riscos.