Municípios mineradores, com o objetivo de ampliar sua arrecadação, têm recorrido a alterações do zoneamento municipal para classificar áreas ocupadas por estruturas de mineração como urbanas, urbanizáveis ou de expansão urbana. A partir dessa reclassificação, passam a exigir o IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano sobre minas, usinas de beneficiamento, galpões, pilhas de estéril, depósitos de rejeitos e barragens, em dissonância com os limites estabelecidos pela Constituição Federal e pelo CTN - Código Tributário Nacional.
A competência tributária municipal não pode ser ampliada por legislação local. Tampouco a atribuição de uma nova denominação urbanística possui o efeito de modificar a natureza e as características materiais de determinado imóvel para fins tributários. A qualificação jurídica não decorre simplesmente do nome conferido pela lei municipal, mas da presença dos pressupostos estabelecidos pela legislação nacional competente.
O zoneamento urbano constitui instrumento legítimo de planejamento territorial, mas não pode ser empregado como ficção destinada a criar uma hipótese de incidência tributária sem respaldo no CTN. Ainda que ficções jurídicas possam ser utilizadas pelo legislador em determinadas circunstâncias, elas não podem afastar requisitos previstos em norma complementar nacional nem ampliar a competência constitucionalmente atribuída aos municípios. É a partir desses limites que deve ser examinada a incidência do IPTU sobre áreas minerárias.
Os limites impostos pelo CTN
O art. 32 do CTN estabelece que o IPTU incide sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel localizado na zona urbana do município.
Em sua configuração ordinária, a caracterização da zona urbana depende de lei municipal e da existência de, pelo menos, dois dos melhoramentos públicos enumerados pelo § 1º do dispositivo: meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais, abastecimento de água, sistema de esgoto sanitário, rede de iluminação pública e escola primária ou posto de saúde situado a até três quilômetros do imóvel.
Em complemento, o § 2º do mesmo artigo prevê que a lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana situadas fora da zona urbana ordinária, desde que estejam presentes dois requisitos cumulativos: (i) a área deve constar de loteamento aprovado pelos órgãos competentes; e (ii) esse loteamento deve ser destinado à habitação, à indústria ou ao comércio. Não basta, portanto, a mera criação ou aprovação formal de um loteamento. É necessário que o parcelamento possua efetiva destinação urbana, correspondente a uma das finalidades expressamente indicadas pelo CTN.
Existem, portanto, dois caminhos juridicamente distintos para a cobrança do IPTU. No primeiro, o imóvel integra a zona urbana regularmente definida e dispõe dos melhoramentos mínimos exigidos pelo CTN. No segundo, integra área urbanizável ou de expansão urbana que, cumulativamente, esteja inserida em loteamento regularmente aprovado e seja objeto de parcelamento destinado à ocupação urbana habitacional, industrial ou comercial.
É verdade que a súmula 626 do STJ estabelece que a incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela legislação local como urbanizável ou de expansão urbana não depende da presença dos melhoramentos previstos no art. 32, § 1º, do CTN. A súmula, entretanto, não eliminou os demais requisitos do § 2º, nem autorizou a tributação de qualquer imóvel que receba da legislação municipal a denominação de área urbanizável. Permanecem indispensáveis tanto a existência do loteamento aprovado quanto sua destinação urbana à habitação, à indústria ou ao comércio.
Esse ponto foi reafirmado pelo STJ no AgInt nos EDcl no REsp 2.058.855/SP. Naquele julgamento, o tribunal manteve o afastamento do IPTU porque, embora a área tivesse sido qualificada pela legislação municipal como urbanizável ou de expansão urbana, não ficou demonstrado que o imóvel integrava projeto de loteamento aprovado pela Administração. A ausência dos melhoramentos urbanos pode ser irrelevante; a ausência do loteamento aprovado, não. O fato de o precedente se concentrar na inexistência do loteamento não torna dispensável o segundo requisito expressamente previsto no CTN: a destinação urbana do próprio loteamento.
A lei municipal pode definir o perímetro urbano e disciplinar o uso do território, mas não pode suprimir condições estabelecidas pelo CTN. Admitir o contrário significaria permitir que cada município ampliasse livremente sua competência tributária apenas redesenhando mapas ou criando novas categorias de zoneamento. A questão decisiva, portanto, não é apenas saber como a legislação municipal denominou a área, mas verificar se existe loteamento regularmente aprovado e se esse loteamento foi efetivamente concebido para uma forma de ocupação urbana compatível com as finalidades previstas no CTN.
A mineração pode estar em área urbanizável?
O dispositivo alcança áreas inseridas em um processo de expansão da cidade, integrantes de loteamentos aprovados e destinadas à habitação, à indústria ou ao comércio. Pressupõe, portanto, parcelamento e organização territorial voltados à ocupação urbana.
Os dois requisitos previstos no § 2º não se confundem. A existência formal de um loteamento não basta, por si só, para legitimar o IPTU: o loteamento deve ter sido criado e aprovado com uma finalidade urbana concreta. A expressão "destinados à habitação, à indústria ou ao comércio" qualifica o próprio loteamento, e não simplesmente a atividade econômica desenvolvida em determinado imóvel. Assim, a presença de edificações, galpões ou equipamentos industriais não transforma a área em loteamento urbano destinado à indústria.
A lógica das áreas minerárias é diversa. Cavas, barragens de rejeitos, pilhas de estéril, bacias de contenção e áreas de segurança são localizadas em razão da existência da jazida e das exigências técnicas, ambientais e operacionais da atividade. Não decorrem de um processo de parcelamento ou expansão da cidade.
Mais do que simplesmente não decorrerem da expansão urbana, essas áreas possuem funções materialmente incompatíveis com ela. A urbanização pressupõe organização territorial dirigida à ocupação humana, à implantação de atividades urbanas e à integração da área à dinâmica da cidade. Já a localização de uma cava, de uma barragem, de uma pilha de estéril ou de uma área de segurança é determinada pela jazida e pelas necessidades de extração, contenção, depósito e proteção inerentes à mineração. Não se trata de espaço disponibilizado para ocupação urbana, mas de área funcionalmente vinculada ao aproveitamento mineral.
A incompatibilidade é particularmente evidente nas referidas estruturas. Não é possível afirmar que uma cava em exploração, uma barragem de rejeitos, uma pilha de estéril ou uma faixa de segurança esteja destinada à habitação, ao comércio ou à instalação ordinária de atividades industriais. Sua utilização decorre da exploração mineral e permanece condicionada à existência e ao aproveitamento da jazida, e não a uma decisão de expansão da cidade.
A existência de uma etapa industrial no aproveitamento mineral também não permite qualificar automaticamente todo o empreendimento como loteamento destinado à indústria. O art. 32, § 2º, não se refere a qualquer área na qual seja exercida atividade econômica ou industrial, mas a loteamento aprovado com destinação urbanística.
Portanto, a análise não pode se limitar a perguntar se existe algum componente industrial no empreendimento. É necessário verificar se cada área tributada integra efetivamente loteamento aprovado e se esse loteamento possui destinação urbana compatível com a ocupação industrial prevista pelo CTN. Nas áreas exclusivamente destinadas à extração, à deposição de materiais, à contenção de rejeitos ou à segurança operacional, essa destinação urbana não existe.
Essa controvérsia assume contornos concretos quando a legislação municipal cria categorias novas destinadas especificamente a abranger estruturas minerárias, como ocorreu no Município de Barão de Cocais.
O caso de Barão de Cocais
O novo plano diretor de Barão de Cocais, instituído pela lei complementar municipal 2.256/26, oferece exemplo dessa controvérsia.
De um lado, a legislação municipal delimita uma Zona de Mineração situada fora dos perímetros urbanos da sede e do distrito de Cocais e veda a atividade minerária na Zona Urbana. Isso representa o reconhecimento, pelo próprio Município, de que a mineração e a ocupação urbana ordinária constituem formas de utilização territorial distintas e, em grande medida, incompatíveis.
De outro lado, o art. 45, parágrafo único, da mesma lei, cria uma figura sui generis, a "Zona de Expansão Urbana Especial", que abrange áreas localizadas em qualquer parte do território municipal nas quais existam estruturas destinadas ao aproveitamento industrial da jazida. A definição inclui galpões, edificações, pilhas de estéril e de rejeitos, usinas, unidades de tratamento, instalações de beneficiamento, bacias e barragens de rejeitos.
Na prática, a regra procura converter em área de expansão urbana qualquer porção do território que contenha determinadas estruturas minerárias, independentemente de sua localização, de sua inserção em um processo efetivo de urbanização, da existência de loteamento aprovado ou da presença de uma destinação urbana real.
O enquadramento, conforme adiantado, é juridicamente incompatível com os pressupostos do art. 32, § 2º, do CTN. A lei municipal procura substituir os dois requisitos legais - loteamento aprovado e destinação urbana - pela simples existência de estruturas vinculadas ao aproveitamento mineral. O raciocínio é invertido: em vez de demonstrar que a área foi loteada e destinada à expansão urbana, considera-se urbana porque nela existe uma estrutura minerária.
Uma lei municipal de zoneamento pode estabelecer regras de uso, ocupação, controle ambiental e segurança aplicáveis às estruturas de mineração. Não pode, porém, considerar essas áreas urbanizáveis para fins tributários sem observar os requisitos impostos pelo art. 32 do CTN. Tampouco pode criar um loteamento apenas nominal, destituído de finalidade urbana, com o objetivo de satisfazer formalmente o primeiro requisito. Mesmo a existência de loteamento aprovado seria insuficiente se o parcelamento não estivesse efetivamente destinado à habitação, à indústria ou ao comércio em sentido urbano.
Ocorre que a própria legislação tributária de Barão de Cocais reproduz essa limitação. O art. 179, parágrafo único, do Código Tributário Municipal considera urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, inclusive de recreio, à indústria ou ao comércio.
Consequentemente, a criação da "Zona de Expansão Urbana Especial" não tem o condão de legitimar a incidência do IPTU. A nova categoria de zoneamento não comprova a existência de loteamento aprovado nem demonstra o animus da ocupação urbana.
Há, ainda, uma contradição na forma como o zoneamento é utilizado: a atividade minerária é afastada da lógica de urbanização para fins de planejamento, mas suas estruturas são enquadradas como expansão urbana quando isso serve de fundamento à tributação.
A contradição é material, e não apenas terminológica. Se a mineração é vedada na Zona Urbana e remetida a uma zona específica situada fora dos perímetros urbanos, não é coerente afirmar, simultaneamente, que cavas, barragens, pilhas, bacias e áreas vinculadas à jazida constituem espaços destinados à expansão urbana. A mesma característica que impede a ocupação urbana para fins de planejamento não pode ser convertida em fundamento para caracterizar a área como urbana exclusivamente para fins fiscais.
Essa ambivalência indica que a nova categoria pode estar sendo utilizada não para disciplinar uma expansão da cidade, mas para produzir consequências predominantemente arrecadatórias.
Conclusão
A incidência do IPTU sobre áreas urbanizáveis ou de expansão urbana não decorre da classificação adotada pela legislação municipal. Nos termos do art. 32, § 2º, do CTN, é necessária a presença cumulativa de dois requisitos: (i) a inserção do imóvel em loteamento regularmente aprovado e (ii) a efetiva destinação desse loteamento à habitação, à indústria ou ao comércio. A mera criação de uma categoria de "zoneamento especial", ou mesmo de um loteamento apenas formal, não basta para converter áreas minerárias em áreas urbanas.
Nas cavas, barragens, pilhas de estéril, bacias de contenção e áreas de segurança, a própria finalidade do imóvel, enquanto ativo, é incompatível com a ocupação urbana exigida pelo CTN. Essas estruturas são determinadas pela localização da jazida e pelas necessidades técnicas, ambientais e operacionais da mineração, e não por um processo de expansão da cidade. Assim, quando o Município atribui qualificação urbana a áreas funcionalmente minerárias apenas para justificar a cobrança do IPTU, não promove verdadeira urbanização, mas utiliza o zoneamento como instrumento indevido de ampliação de sua competência tributária.