A recente discussão judicial sobre a resolução 6.074/25 da ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, o chamado marco das penalidades relativas à prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros sob o regime de autorização, recoloca no centro do debate um tema que ultrapassa o setor rodoviário: até onde uma agência pode modificar substancialmente uma proposta depois da análise de impacto e da participação social? A controvérsia não questiona a competência da ANTT para regular o transporte rodoviário interestadual de passageiros, mas a forma pela qual foram introduzidos, ao fim do processo, novos conceitos, destinatários e sanções.
A cronologia é relevante. O processo regulatório foi iniciado em 24 de novembro de 2022 para adequar as sanções aplicáveis ao transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros. No dia seguinte, foram concluídos o relatório de AIR - Análise de Impacto Regulatório e a minuta submetida à audiência pública 1/23. A proposta tomava como referência majoritariamente a resolução 4.770/15, que disciplinava a prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros, sob o regime de autorização. Em dezembro de 2023, porém, essa norma foi substituída pela resolução 6.033/23, que reorganizou vastamente o regime de autorização do setor.
Apesar da mudança expressiva do arcabouço normativo sobre o qual se visava regulamentar as penalidades aplicáveis, não houve nova AIR nem reabertura da participação social. Em janeiro de 2025, a Amobitec - Associação Brasileira de Mobilidade e Tecnologia (entidade que encabeça o debate no Judiciário) solicitou formalmente a atualização da análise e a reabertura da audiência. A ANTT indeferiu o pedido, por entender que a nova resolução não modificou substancialmente as premissas da proposta de sanções.
A alteração decisiva veio em 27 de novembro de 2025. A nota técnica 7.827/25 apresentou nova minuta, com conceito inédito e abrangente de “subautorização”, excessivamente intervencionista na liberdade diretiva do empresário e com vedações a certos contratos empresariais, parcerias comerciais e até mesmo terceirizações de diversas atividades e ampliação do que caracterizaria “serviço clandestino”. Foram incluídas plataformas tecnológicas entre os possíveis sujeitos atingidos, além de novas hipóteses infracionais e medidas como interdição de estabelecimento, cassação de autorização e recolhimento de veículo. O texto foi aprovado em 17 de dezembro e publicado no dia seguinte. Mudanças materiais inseridas quase três anos após a abertura do processo regulatório chegaram à norma apenas 21 dias antes de sua publicação, sem AIR complementar ou nova consulta.
É nesse intervalo entre consulta e decisão que reside o problema jurídico. O art. 6º da lei 13.848/19 exige AIR para atos normativos de interesse geral, com dados sobre seus possíveis efeitos. O art. 9º determina que as minutas sejam submetidas a consulta pública antes da deliberação da diretoria colegiada. A lei 13.874/19, em seu art. 5º, também exige avaliação prévia do impacto econômico. O decreto 10.411/20 estabelece que a AIR deve identificar o problema, os agentes afetados, as alternativas, os custos, os riscos e os efeitos concorrenciais, o que ganha especial importância quando a regulamentação se propõe a limitar excessivamente o exercício de direitos, cria novas obrigações, impõe penalidades severas, dificulta o acesso de novos atores ao mercado, diminui a concorrência e favorece a concentração nas mãos de grandes grupos empresariais já estabelecidos.
Não basta, portanto, haver no processo um documento denominado AIR. A análise precisa corresponder materialmente à norma aprovada. Se o problema é ampliado, novos agentes são alcançados e sanções mais intensas são criadas, os impactos dessas escolhas também devem ser avaliados. Do contrário, a consulta deixa de informar a decisão e passa a legitimar conteúdo sobre o qual a sociedade não pôde se manifestar.
Esse dever não impede ajustes de redação nem reduz a autonomia técnica das agências. A complementação torna-se necessária quando a mudança alcança elementos essenciais da proposta. A reabertura da instrução permite que os novos destinatários apresentem dados, custos de conformidade, efeitos concorrenciais e alternativas menos restritivas. Também concretiza os deveres de motivação, transparência e proporcionalidade previstos na lei 9.784/1999, na lei de introdução às normas do Direito brasileiro e no regimento da própria ANTT. A participação social no processo regulatório é a materialização da democracia.
Os modelos atingidos utilizam tecnologia para conectar passageiros e transportadores e apoiar vendas, atendimento, precificação e otimização de frota, sem que isso signifique necessariamente transferência da autorização ou da responsabilidade legal perante consumidores, sociedade e Estado. São arranjos comerciais lícitos, inovadores que ampliam a oferta de destinos e escolhas, favorecem preços acessíveis e democratizam o transporte interestadual. Sua função econômica tem dimensão social: facilita o acesso ao transporte e, por consequência, ao trabalho e ao lazer, direitos assegurados pelo art. 6º da Constituição.
O controle judicial não significa substituir a escolha técnica do regulador, mas verificar a juridicidade do processo: competência, instrução, participação, motivação e aderência à lei. Nessa linha, o TRF da 3ª região deferiu liminar para suspender a aplicação dos dispositivos questionados por inobservância do devido processo regulatório. Em ação semelhante no TRF da 1ª região, o Ministério Público Federal também se manifestou favoravelmente à tutela de urgência para suspender parte das regras impugnadas.
O caso mostra que inovação e regulação não são polos opostos. A regulação pode disciplinar novos modelos e coibir práticas ilícitas, mas deve fazê-lo com base em evidências atuais, participação efetiva e motivação proporcional. Quando o texto final rompe com a proposta consultada, renovar a análise não é excesso burocrático: é condição de legitimidade da decisão regulatória.
Regulação também tem rito: O caso da resolução 6.074 da ANTT
A discussão judicial sobre a resolução 6.074/25 da ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, marco das penalidades do transporte rodoviário interestadual de passageiros, recoloca no debate um tema que ultrapassa o setor: até onde uma agência pode modificar substancialmente uma proposta depois da análise de impacto e da participação social? A controvérsia não questiona a competência da ANTT, mas a forma pela qual introduziu, ao fim do processo, novos conceitos, destinatários e sanções.
O processo regulatório foi iniciado em 24 de novembro de 2022. No dia seguinte, foram concluídos o relatório de AIR - Análise de Impacto Regulatório e a minuta submetida à audiência pública 1/23. A proposta tomava como referência a resolução 4.770/15. Em dezembro de 2023, porém, essa norma foi substituída pela resolução 6.033/23, que reorganizou amplamente o regime de autorização do setor.
Apesar da mudança normativa, não houve nova AIR nem reabertura da participação social. Em janeiro de 2025, a Amobitec - Associação Brasileira de Mobilidade e Tecnologia, que encabeça o debate judicial, solicitou ambas as providências. A ANTT indeferiu o pedido por entender que a nova resolução não modificara substancialmente as premissas da proposta de sanções.
A alteração decisiva veio em 27 de novembro de 2025. A nota técnica 7.827/25 apresentou nova minuta, com conceito inédito e abrangente de “subautorização”, capaz de atingir a liberdade empresarial, contratos, parcerias e terceirizações, além de ampliar a caracterização do “serviço clandestino”. Foram incluídas plataformas tecnológicas entre os sujeitos atingidos e medidas como interdição de estabelecimento, cassação de autorização e recolhimento de veículo. O texto foi aprovado em 17 de dezembro e publicado no dia seguinte. Mudanças materiais foram formuladas quase três anos após a abertura do processo regulatório, precisamente 21 dias antes da publicação da norma, sem AIR complementar ou nova audiência pública.
É nesse intervalo entre consulta e decisão que reside o problema jurídico. O art. 6º da lei 13.848/19 exige AIR para atos normativos de interesse geral; o art. 9º submete as minutas a consulta pública antes da deliberação colegiada. O art. 5º da lei 13.874/19 exige avaliação prévia do impacto econômico. Já o decreto 10.411/20 determina que a AIR identifique o problema, os agentes afetados, as alternativas, os custos, os riscos e os efeitos concorrenciais. Tais exigências são essenciais quando a norma restringe direitos, cria obrigações e pode dificultar a entrada de novos atores ou favorecer a concentração de mercado.
Não basta haver no processo um documento denominado AIR. A análise precisa corresponder materialmente à norma aprovada. Se o problema é ampliado, novos agentes são alcançados e sanções mais intensas são criadas, seus impactos também devem ser avaliados. Do contrário, a consulta passa a legitimar conteúdo sobre o qual a sociedade não pôde se manifestar.
Esse dever não impede ajustes de redação nem reduz a autonomia técnica das agências. A complementação é necessária quando a mudança alcança elementos essenciais da proposta. Reabrir a instrução permite aos novos destinatários apresentar dados, custos e alternativas menos restritivas. Também concretiza os deveres de motivação, transparência e proporcionalidade previstos na lei 9.784/1999, na lei de introdução às normas do Direito brasileiro e no regimento da ANTT. A participação social é verdadeira expressão da democracia.
Os modelos atingidos utilizam tecnologia para conectar passageiros e transportadores e apoiar vendas, atendimento, precificação e otimização de frota, sem transferência da autorização ou da responsabilidade legal perante consumidores e Estado. São arranjos lícitos e inovadores que ampliam destinos e escolhas, favorecem preços acessíveis e democratizam o transporte interestadual. Sua função social facilita o acesso ao transporte e, por consequência, ao trabalho e ao lazer, direitos sociais assegurados pelo art. 6º da Constituição.
O controle judicial não significa substituir a escolha técnica do regulador, mas verificar a juridicidade do processo. Nessa linha, o TRF da 3ª da região deferiu liminar para suspender a aplicação dos dispositivos questionados por inobservância do devido processo regulatório. Em ação semelhante no TRF da 1ª da região, o Ministério Público Federal manifestou-se favoravelmente à tutela de urgência para suspender parte das regras impugnadas.
Inovação e regulação não são polos opostos. A regulação pode disciplinar novos modelos e coibir práticas ilícitas, mas deve fazê-lo com base em evidências atuais, participação efetiva e motivação proporcional. Quando o texto final rompe com a proposta consultada, renovar a análise não é excesso burocrático: é condição de legitimidade da decisão regulatória.