O Brasil das ilhas esquecidas: Realidade e estatística

Este é o primeiro de quatro artigos nos quais serão apresentadas a realidade do território insular brasileiro, proposta de princípios que devem orientar a gestão dessa realidade, os tipos legais de ilhas e a evolução histórica dos regimes de domínio público que conduziram à asfixia do direito de propriedade nas ilhas do Brasil.

A legislação brasileira, na sua longa evolução, embaralhou planos que o Direito sempre soube distinguir: a soberania (e o domínio eminente que a acompanha) com a propriedade; o poder público sobre o território com o patrimônio do Estado. Nesse embaralhamento, apropriou-se das ilhas (marítimas, costeiras e fluviais) inserindo-as no domínio público, por caminhos variados, às custas de títulos privados legítima e historicamente formados.

Os efeitos não são abstratos. Sem propriedade não há registro; sem registro não há garantia, crédito, investimento, parcelamento legal, nem regularização fundiária possível. O que a apropriação produziu foi um imenso passivo de insegurança (ocupações precárias, informalidade, litígios perpétuos, muita burocracia, rendas patrimoniais medíocres para o próprio Estado), exatamente onde a tradição luso-brasileira havia construído, desde 1504 (o primeiro título do Brasil: a ilha de Fernando de Noronha), a equiparação plena entre a terra insular e a continental.

Esse é o cenário legal, o qual será examinado em futuro artigo já anunciado. Como não é possível entender o Direito sem conhecer o fato, cabe, como primeiro passo, relatar a realidade insular através dos números.

A pretensão é ousada, vinda de um advogado, mas essa tarefa precisa ser feita por alguém. Na ausência de dados, pode ser tentada com o método descrito a seguir.

As primeiras perguntas correspondem a uma necessidade estatística nacional: quantas ilhas existem no território nacional? Qual a área que ocupam? Essas duas perguntas foram respondidas com ajuda de inteligência artificial. É um desafio interessante para chamar a atenção sobre o vazio de dados estatísticos sobre ilhas no Brasil, apesar de ocuparem território que supera a área de muitos estados brasileiros.

Em termos técnicos e para registro honesto do método empregado, foi realizado o cruzamento entre a base cartográfica do IBGE e o cadastro do órgão patrimonial, com apoio de ferramenta de inteligência artificial, sob direção e revisão do autor. O método, os critérios e as limitações estão descritos em nota1.

Os resultados obtidos relacionados com quantidade de ilhas e área serão apresentados no tópico seguinte.

1. Quantas ilhas existem no território nacional?

O Brasil não conhece suas ilhas. São milhares! Foram mapeadas 13.211 ilhas em todo o território nacional, e esse número é apenas um piso. Muitas ilhas pequenas somem na escala 1:250.000, o que equivale a dizer: existem no mínimo 13.211 ilhas no território nacional.

Não existe, no Brasil, um cadastro nacional único que quantifique as ilhas segundo os critérios geográficos jurídicos relevantes para a definição da dominialidade2.

Até aqui, o único levantamento sistemático com metodologia cartográfica declarada alcançava apenas as ilhas marítimas: estudo acadêmico publicado em 2024, feito a partir das Bases Cartográficas Contínuas do IBGE (versão de 2021) processadas em Sistema de Informação Geográfica, catalogou 1.200 ilhas marítimas3. Para as categorias fluviais, lacustres e fluviomarítimas não existia levantamento equivalente; os números disponíveis provinham de reportagens e estudos pontuais sobre arquipélagos específicos, sem metodologia cartográfica declarada.

O Poder Público conhece com precisão a fração do seu domínio insular mais visível, a litorânea, fotografada por satélite e disputada pelo mercado imobiliário, e ignora, por ordens de grandeza, a fração interior, onde a apropriação constitucional também (art. 20, I, c/c o decreto-lei 9.760/1946) opera sobre um universo que ninguém, dentro da própria Administração, havia contado.

A BC250 - Base Cartográfica Contínua do Brasil, na escala 1:250.0004, é a cartografia de referência mais detalhada e atualizada disponível publicamente para todo o território nacional.

A versão de 2025, divulgada pelo IBGE em março de 2026, inclui, na camada de hidrografia, uma classe de feição própria, “Ilha”, geometria de polígono, com validação geométrica, semântica e topológica5.

Foi essa a base pesquisada, e dela provêm as informações aqui apresentadas. A Tabela 1 discrimina o total pelo tipo hidrográfico que o próprio IBGE atribui a cada feição.

Tabela 1. Ilhas no território nacional: quantidade e distribuição

Dois achados merecem registro.

Primeiro. A distribuição geográfica revela a concentração amazônica do universo insular: Pará (4.369 ilhas, 33,1% do total) e Amazonas (3.931, 29,8%) somam, sozinhos, 62,8% de todo o universo insular brasileiro mapeado.

Segundo. A falta de identificação nominal: 10.809 das 13.211 ilhas (81,8%) não têm nome atribuído na base oficial do IBGE. A maioria das ilhas do Brasil não é apenas descadastrada; é, literalmente, anônima para o Poder Público que as reivindica.

A dimensão da apropriação insular também se mede em área, não só em contagem. As 13.211 ilhas mapeadas somam aproximadamente 119,2 mil km², o que corresponde a 1,40% do território nacional6.

O território insular brasileiro não é pequeno. Ele é maior do que a área individual de oito estados brasileiros: Sergipe, Alagoas, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Rio Grande do Norte, Paraíba, Santa Catarina e Pernambuco! A área insular brasileira é próxima da área da Coreia do Norte (120.540 km²) ou da Inglaterra (130.279 km²), o que dá a medida de sua magnitude.

Essa área é radicalmente concentrada: a Ilha de Marajó (31.633 km²) e a Ilha do Bananal (19.130 km²) somam, sozinhas, 50.763 km², ou seja, 0,60% do território nacional e 43% de toda a área insular do país. Os 57% restantes distribuem-se por todas as demais ilhas.

O cálculo de área herda a limitação de escala da base. Nas maiores ilhas, de contornos muito recortados, a generalização cartográfica do 1:250.000 tende a subestimar a área real. A Ilha de Marajó, com 31,6 mil km² nesta base, é usualmente descrita com cerca de 40,1 mil km² 7: diferença da ordem de 20%, parte da qual pode decorrer também de critérios distintos de delimitação. Nas milhares de ilhas menores, o efeito é bem mais discreto. Assim como a contagem, também a área total é um piso, não um teto: o território insular ocupa ao menos 1,40% do território nacional.

Duas ressalvas metodológicas devem ser apresentadas.

A tipologia do IBGE classifica as ilhas por critério hidrográfico (o tipo de corpo d’água que as circunda), e não por critério geográfico-jurídico. A categoria “marítima” aproxima-se razoavelmente da soma de oceânicas e costeiras (1.160 aqui, contra 1.200 na contagem feita sobre a versão de 2021 da mesma base8), mas as ilhas fluviomarítimas, ou seja, as que sofrem influência de maré, não constituem tipo próprio na base do IBGE. Podem aparecer como “fluvial” ou “marítima”, a depender de como o cartógrafo classificou o corpo d’água, não do critério jurídico da maré.

A segunda ressalva é mais importante. Por estar na escala 1:250.000, o BC250 já é, ele próprio, um piso, não um teto, do universo real. Ilhotas muito pequenas podem não ter virado feição própria nessa escala, como o item seguinte sugere a partir dos dados do próprio órgão patrimonial.

A omissão não se limita a ilhotas. No arquipélago de Cairu, na Bahia, a classe “Ilha” do BC250 registra apenas oito ilhotas sem nome, todas classificadas como fluviais. As três ilhas que formam o município (Tinharé, Boipeba e a própria Ilha de Cairu, que abriga a sede municipal), com cerca de 371 km², não constam da classe, embora a própria base as represente cercadas d’água. Varredura em todo o litoral identificou ao menos outras oito porções de terra na mesma situação, entre elas a ilha em que está a cidade de Iguape (SP). A contagem e a área aqui apresentadas são, portanto, pisos.

Os dados do IBGE servem para quantificar os polígonos territoriais das ilhas, mas não fornecem uma classificação que permita defini-las por critério de dominialidade; além disso, 81,8% delas não têm nome na base cartográfica.

Esse exame fica mais intrigante quando se busca o controle efetivo do Patrimônio da União sobre essas ilhas.

2. Da cartografia ao cadastro do Patrimônio da União

O órgão patrimonial da União mantém, no Painel Imóveis da União, um cadastro nacional de 819.998 imóveis (dominiais e de uso especial). Segundo o órgão9, existiriam 228.631 cadastros de imóveis dominiais “registrados como em ilha” e 225 imóveis de uso especial classificados como “Ilha (ilhota)”10. Consta a advertência de que “os estudos realizados e a metodologia proposta não esgotam todo universo de imóveis dessas tipologias”.

No exame realizado para este artigo, os 738.439 imóveis do cadastro do órgão patrimonial com coordenada geográfica válida (de um total de 819.998) foram submetidos a um teste geométrico direto (ponto em polígono, não aproximação por distância) contra os 13.211 polígonos reais de ilha do IBGE.

O resultado é um retrato objetivo do que a União efetivamente sabe sobre o seu próprio domínio insular. Esse resultado está na Tabela 2.

Tabela 2. Ilhas no cadastro do Patrimônio da União

No conjunto das 13.211 ilhas que a cartografia oficial reconhece, 96,4% (12.737) não têm absolutamente nenhum registro no cadastro do órgão patrimonial.

O número pede uma precisão, porque nem todas essas ilhas estão sob a pretensão federal. A Constituição atribui aos estados as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União (art. 26, III). Tocam à União as ilhas oceânicas e costeiras e as fluviais e lacustres das zonas limítrofes com outros países (art. 20, IV), além das situadas em rios federais, que a orientação administrativa federal reivindica com base no art. 20, III. Seria natural que uma ilha fluvial de rio estadual não constasse do cadastro federal.

Por isso, o indicador foi recortado para o universo potencialmente federal: ilhas marítimas, ilhas interiores na faixa de fronteira e ilhas interiores em rios que banham mais de um estado ou se ligam a território estrangeiro11. Restam 6.850 ilhas, pouco mais da metade do universo mapeado. Dessas, 6.498 (94,9%) não têm nenhum registro no cadastro do órgão patrimonial (Tabela 3). Mesmo entre as ilhas marítimas, cuja titularidade federal é a menos controvertida, 922 das 1.160 (79,5%) não têm registro algum. O recorte, portanto, não enfraquece o achado. A crítica dirige-se à pretensão federal exatamente sobre as categorias que a União reivindica.

Tabela 3. Ilhas sem registro no cadastro do órgão patrimonial, por recorte dominial

No subconjunto das 474 ilhas com algum registro, a maioria (366) tem apenas lotes dominiais individuais, ocupações ou aforamentos de particulares dentro da ilha.

Os dados revelam algo mais. O teste geométrico localizou dentro de polígonos de ilha 157.020 imóveis dominiais, ou 68,7% dos 228.631 que o órgão associa a ilhas pela sua própria metodologia. No universo dos 223 registros que o órgão classifica como “Ilha (ilhota)”, só 57 têm coordenada situada dentro de alguma ilha mapeada pelo IBGE. Parte da diferença decorre da imprecisão das coordenadas do cadastro: 115 desses registros foram geocodificados apenas pelo município. Mas, mesmo entre os 50 registros com coordenada lançada no centro do imóvel, só 22 caem dentro de ilha mapeada, e 19 ficam a mais de 500 metros de qualquer ilha da base. Isso reforça a indicação de que os 13.211 são piso, não teto, do universo real.

O Relatório 9/2025/CGDEM/DECIP/SPU, elaborado pelo próprio órgão patrimonial para prestar contas ao TCU sobre a execução do Plano Nacional de Caracterização12, registra que, até 2024, apenas 26% dos terrenos marginais (96,9 mil km de 369,3 mil km previstos) e 43% dos terrenos de marinha (20,9 mil km de 48,4 mil km previstos) haviam sido efetivamente demarcados em todo o país.

O mesmo relatório transcreve o acórdão 160/24, do Plenário do TCU13, que qualifica a estrutura de pessoal do órgão como “um problema crônico da Secretaria”: cerca de 40% da força de trabalho é requisitada de outros órgãos, restam apenas 50 dos 119 servidores alocados pelo último concurso com vagas diretas (2016), e 21% do quadro já tem mais de sessenta anos.

A União, que reivindica as ilhas marítimas, as de fronteira e as dos rios federais (mais da metade do universo insular mapeado), não tem, e documenta institucionalmente que não tem, a capacidade de catalogá-las.

3. A invisibilidade como precondição da apropriação

O sucesso da formação territorial do Brasil tem uma de suas causas centrais na valorização da ocupação territorial como estratégia de expansão e consolidação da soberania. O direito de propriedade foi o motor da soberania e a alavanca que jogou colonos na posse de terras cada vez mais distantes. Esse é o resumo da dinâmica que formou o Brasil.

Em certo momento, a partir do início da República, quando a União estava patrimonialmente fragilizada pela transferência das terras devolutas aos estados (art. 64 da Constituição de 1891), surgiram vários debates sobre o “domínio da União”. Havia a clara noção de que a União só poderia ser dona de algo se não tivesse outro dono anterior. Esse tema foi evoluindo e ganhou dimensão legislativa no regime autoritário e centralizador de Getúlio Vargas14.

Nesse momento, surge o impensável: a inversão da valorização da ocupação como fator relevante da posse e da propriedade nas ilhas e a criação de abstratos “domínios da União”. Criou-se a não realidade pela ficção jurídica: as ilhas são da União. Como regra geral, isso nunca havia existido. Firmou-se a ideia de que a ilha era diferente do continente e de que as pessoas ali viviam por generosidade do ente federal, como se lê em pareceres administrativos15.

O que significa o domínio da União sobre as ilhas?

Os dados apresentados mostram que 96,4% do universo insular mapeado, e 94,9% das ilhas potencialmente federais, nunca entraram no radar administrativo do órgão patrimonial. Não houve cadastro, não houve demarcação e, em 81,8% dos casos, não houve sequer nome.

O que acontece na prática? Quando uma ilha concreta, identificada, vira objeto de potencial riqueza, ela se transforma em objeto de litígio, de outorga ou de regularização, contra um interessado que muitas vezes tem seu título e ocupa a terra.

Essa ilha ou porção de terra em uma ilha não existia para a União. A ausência de cadastro, portanto, não é um defeito de gestão a ser corrigido por mais burocracia; é a precondição estrutural que permite ao regime de apropriação reivindicar o todo sem nunca ter de enfrentar as partes e a realidade da ocupação, uma a uma.

Enquanto a imensa maioria das ilhas permanece estatisticamente invisível, prevalece a fórmula herdada do regime de Vargas, que Pontes de Miranda qualificou de tautológica: as ilhas são da União, se não pertencerem a outrem16. Dessa forma, por ausência de inventário completo, a União nunca precisa provar que tem alguma causa na sua pretensão.

Cada vez que uma ilha ou parte específica dela emerge do anonimato, por litígio, por interesse econômico, por decisão de outorgar uma concessão, a União a reivindica com a mesma fórmula de sempre, exatamente porque nunca precisou provar, de uma vez por todas, a totalidade de que fala.

A invisibilidade estatística não é o custo colateral da apropriação; é o mecanismo que a torna sustentável.

Se o território insular fosse um estado brasileiro, o resultado do domínio pretendido pela União seria grande parte dos lugares sem nomes e cadastros, áreas incertas, cidadãos tratados como ocupantes, terrenos que não poderiam ser parcelados, foros e rendas permanentemente incidentes, ausência do direito de propriedade e inaplicabilidade dos Direitos das Coisas. Seria um estado à parte; um estado que não é o Brasil.

Conhecida a realidade, resta saber que princípios devem orientar a gestão desse território. É o tema do segundo artigo desta série.

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1. Processamento realizado com apoio de ferramenta de inteligência artificial (Claude, da Anthropic), sob direção e revisão do autor. Contagem: 13.211 polígonos da camada “hid_ilha_a” do BC250/IBGE (versão 2025, escala 1:250.000), com atribuição de município por sobreposição à camada “lml_municipio_a” do mesmo produto. Cadastro: da base bruta do Painel Imóveis da União (819.998 registros), foram testados os 738.439 imóveis com coordenada geográfica válida, por teste geométrico ponto-em-polígono contra os polígonos de ilha.

Área: calculada em projeção equivalente de Albers, com os parâmetros recomendados pelo IBGE para o território nacional (resultado idêntico ao do cálculo sobre o elipsoide do SIRGAS 2000), pelo contorno externo de cada ilha, isto é, incluídas as águas interiores; descontadas essas águas, o total seria de 116.699 km².

O processamento não substitui análise georreferenciada profissional (SIG/agrimensura) e está sujeito às limitações de escala do BC250. A planilha-fonte, com nota metodológica e a relação das 13.211 ilhas (nome, UF, município, tipo, área, situação cadastral e recorte dominial), está com o autor e será oportunamente disponibilizada. A responsabilidade pela interpretação jurídica dos resultados é exclusiva do autor.

2. Existem sete tipos legais: Oceânicas, costeiras, fluviomarítimas, fluviais e lacustres em zona de fronteira internacional, Ilhas fluviais e lacustres fora de fronteira e sem influência de maré. Esses tipos serão apresentados em futuro artigo.

3. MARCHESI, Matheus Della Tonia; COUTO, Edivando Vitor do; GOMES, Uende Aparecida Figueiredo. Ilhas marítimas brasileiras: lacunas de geoinformação e a importância para a gestão territorial. Caminhos de Geografia, Uberlândia, v. 25, n. 98, p. 324-336, abr. 2024. DOI: 10.14393/RCG259870109. O estudo catalogou 1.200 ilhas marítimas, com 65.184,8 km².

4. Na escala 1:250.000, 1 centímetro no mapa corresponde a 250.000 centímetros (2,5 quilômetros) no terreno.

5. IBGE – INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Base Cartográfica Contínua do Brasil – BC250: escala 1:250.000, versão 2025, camada de hidrografia “hid_ilha_a”. Rio de Janeiro: IBGE, 2026. Disponível em: geoftp.ibge.gov.br.

6. O território nacional mede 8.509.360,850 km², conforme a Portaria IBGE nº 441, de 13 de março de 2026, que oficializa a atualização de 2025 utilizada na versão do BC250 aqui empregada. Sobre o método de cálculo da área das ilhas, ver a nota 1.

7. MARAJÓ Island. In: ENCYCLOPAEDIA Britannica. Disponível em: https://www.britannica.com/place/Marajo-Island. Acesso em: 24 set. 2026 (área de 40.100 km²).

8. A contagem de 1.200 é a de MARCHESI, COUTO e GOMES (2024), feita sobre a versão de 2021 das Bases Cartográficas Contínuas, na mesma escala 1:250.000 e com o mesmo critério (a classe “ilha marítima” atribuída pelo IBGE). A diferença de 40 feições não decorre, portanto, de escala nem de critério, mas da atualização da base entre as versões de 2021 e de 2025 e da depuração visual feita pelos autores, que excluíram polígonos espúrios. As áreas totais praticamente coincidem: 65.184,8 km² no estudo; 65.102 km² para as 1.160 ilhas marítimas da versão de 2025, medidas pelo método da nota 1.

9. BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Secretaria do Patrimônio da União; MARINHA DO BRASIL; INSTITUTO BRASILEIRO DE AVALIAÇÕES E PERÍCIAS DE ENGENHARIA. Cartilha de orientação de metodologia avaliatória: imóveis da União – ilhas marítimas e fluviais. Brasília: SPU/MGI, out. 2024. p. 9.

10. BRASIL. Secretaria do Patrimônio da União (SPU/MGI). Painel Imóveis da União — exportação de dados brutos. Brasília: SPU/MGI, 2026. Base de dados não publicada, fornecida ao autor em 30 jul. 2026.

11. Recorte feito nesta pesquisa sobre a mesma base. Faixa de fronteira: ilhas cujo polígono alcança a faixa de 150 km ao longo da fronteira terrestre (art. 20, § 2º, da Constituição; Lei nº 6.634/1979, art. 1º), traçada a partir do limite internacional da camada “lml_pais_a” do BC250. Rios federais: rios que banham mais de um estado ou alcançam o limite internacional (art. 20, III), identificados na camada de massas d’água do BC250 (“hid_massa_dagua_a”) pela continuidade dos trechos de mesmo nome e completados manualmente para cursos principais cujos polígonos são descontínuos na base (Xingu, Tocantins, Araguaia, Branco, Jequitinhonha, Pardo e Grande); a ilha foi atribuída ao rio pela proximidade à massa d’água nomeada (até 3 km). As ilhas sem massa d’água nomeada próxima foram contadas entre as presumivelmente estaduais, o que torna o recorte conservador. O próprio IBGE registra como “desconhecida” a dominialidade de todas as 46.533 massas d’água da base, de modo que a classificação é aproximação e não substitui o exame caso a caso.

12. BRASIL. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Secretaria do Patrimônio da União. Coordenação-Geral de Demarcação. Relatório nº 9/2025/CGDEM/DECIP/SPU: Plano Nacional de Caracterização 2021-2025. Brasília, 29 abr. 2025. SEI nº 50301254 (Processo nº 1623070121645). O relatório atende ao Acórdão nº 1.286/2021-TCU-Plenário, que determinou a prestação anual de contas sobre as metas de demarcação. O Plano Nacional de Caracterização é o programa do órgão patrimonial para a demarcação dos terrenos de marinha e dos terrenos marginais e para a identificação de ilhas e demais bens do art. 20 da Constituição. O art. 12-C do Decreto-Lei nº 9.760/1946 não institui o plano, mas lhe fixa o prazo, ao autorizar a conclusão, até 31 de dezembro de 2025, da identificação dos terrenos marginais de rio federal navegável e dos terrenos de marinha e acrescidos.

13. BRASIL. Tribunal de Contas da União (Plenário). Acórdão nº 160/2024. Levantamento sobre a Secretaria do Patrimônio da União. TC 021.510/2023-7. Relator: Min. Jhonatan de Jesus. Sessão de 7 fev. 2024. Trechos transcritos no Relatório nº 9/2025/CGDEM/DECIP/SPU, p. 30.

14. Os considerandos do acórdão do Supremo Tribunal Federal de 28 de maio de 1892 inventariam o reduzido domínio territorial da União na ordem herdada do Império (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Apelação cível. Vicente Ferrer da Silva Freire e outros v. Fazenda Nacional e Câmara Municipal de Porto Alegre. Julgado em 28 maio 1892. O Direito, Rio de Janeiro, v. 60, p. 532-534, 1893). O debate parlamentar sobre o domínio das ilhas e das terras marginais está nos Anais da Câmara dos Deputados, sessões de 30 de novembro de 1912 e de 27 de outubro de 1914. O tema será desenvolvido no quarto artigo desta série.

15. A Constituição de 1934 já atribuía à União as ilhas fluviais e lacustres nas zonas fronteiriças (art. 20, III), mas como exceção localizada, não como regra geral. Para a orientação administrativa aqui referida, ver os pareceres de 1961 da Diretoria do Domínio da União, em especial SÁ FILHO, Francisco. Ilhas no mar territorial – Domínio da União. Parecer de 6 set. 1961, divulgado pela Circular nº 16, de 13 set. 1961. [indicar a publicação], p. 149-151, que recomendava aos órgãos regionais “reivindicar seus direitos dominiais sôbre as ilhas marítimas”, “respeitando a bôa fé dos favorecidos”; e o Parecer PGFN/ASS nº 824/89 (Diário Oficial da União, 28 dez. 1989), que formula a presunção juris tantum do domínio público sobre as ilhas.

16. A fórmula remonta ao Decreto-Lei nº 710, de 17 de setembro de 1938 (art. 1º, d), passou pelo Decreto-Lei nº 6.871, de 15 de setembro de 1944 (art. 1º, I), e foi consolidada no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 (art. 1º, d), já sancionado pelo Presidente Eurico Gaspar Dutra, mas herdeiro direto da matriz do Estado Novo. A qualificação de “tautológica” é de Pontes de Miranda, citado por SÁ FILHO, parecer de 1961, cit., p. 151.