A LC 214/25 permitiu que quem decida sobre os pedidos de reequilíbrio decorrentes da reforma tributária estabeleça as “metodologias de cálculo recomendadas”. Veja-se: recomendadas, e não obrigatórias. A mesma lei assegurou que a falta dessa regulamentação não impeça a apresentação do pedido.
Em pouco mais de um mês, ANTT, ANA e TCU passaram a trabalhar em critérios e modelos padronizados para esses pleitos. A iniciativa é bem-vinda, mas as três instituições não ocupam o mesmo lugar, e essa diferença define a força do que vão produzir. A pergunta central é quem pode fixar a metodologia e até que ponto um parâmetro que a lei chamou de recomendado pode, na prática, tornar-se condição para o reequilíbrio. Para concessionárias e contratadas, a resposta vai determinar a forma como o pedido deverá ser apresentado, quanto tempo levará e o que poderá ser recusado.
Em 18 de junho, a ANTT anunciou um comitê interno e a construção antecipada de metodologia comum para os pedidos das concessões rodoviárias, preparando-se “antes mesmo de os pedidos serem apresentados”. Em julho, a ANA iniciou oficinas com as entidades reguladoras infranacionais, uma delas dedicada ao reequilíbrio, e passou a avaliar a edição de diretriz para padronizar o tema no saneamento. Em 29 de julho, por proposta do ministro Benjamin Zymler, o TCU instaurou fiscalização sobre a preparação da Administração Pública Federal e apontou a necessidade de “modelos referenciais e padronizados” para reduzir interpretações divergentes.
A antecipação faz sentido. O problema vai se repetir em milhares de contratos e exigirá definir documentos, bases de comparação e critérios de cálculo.
O direito à recomposição por alteração tributária não é novo, pois já constava na Lei de licitações e contratos administrativos na lei das concessões. A novidade está em disciplinar como o efeito da transição para IBS e CBS será demonstrado.
Nesse sentido, a novidade da LC 214/25 está menos no reconhecimento do direito e mais na tentativa de disciplinar como os efeitos da transição para IBS e CBS serão identificados e demonstrados. A LC toma como referência a carga tributária efetivamente suportada pela contratada. Não basta comparar alíquotas, já que a legislação exige que a não cumulatividade, o aproveitamento de créditos, o repasse dos tributos e as regras de transição entrem na conta, e o resultado varia de contrato para contrato.
O art. 376, § 3º, da LC 214/25 atribui a quem tem competência para decidir o reequilíbrio a possibilidade de regulamentar a forma do pedido e de estabelecer metodologias de cálculo recomendadas. Dois pontos merecem atenção: a metodologia é recomendada e quem pode editá-la é quem decide. Outros órgãos podem estudar o tema e produzir orientações, mas resta saber qual espaço elas efetivamente ocuparão diante dessa competência.
Três instituições, três posições
A ANTT decide os pedidos das concessões que regula. Ao fixar critérios antecipadamente, prepara o exercício da própria competência decisória. É o caso mais simples.
A ANA, por sua vez, não decide os reequilíbrios dos contratos de saneamento, eis que a decisão cabe aos titulares e às entidades reguladoras competentes. Tem, porém, competência para editar normas de referência, e essas normas não são juridicamente indiferentes. A legislação condiciona a alocação de recursos públicos federais e determinados financiamentos à sua observância. Se a orientação sobre reequilíbrio assumir essa forma, a reguladora local continuará decidindo, mas com incentivo legal concreto para seguir o parâmetro nacional. A questão será até onde uma norma de referência pode avançar sobre a metodologia de um reequilíbrio examinado por outra entidade.
O TCU tampouco decide pedidos de reequilíbrio. Fiscaliza os órgãos federais, inclusive no cumprimento da LC 214/25, e a fiscalização aprovada em 29 de julho não apresenta problema de competência. A tensão surge se os modelos padronizados deixarem de servir para verificar se a Administração está preparada e se pedidos semelhantes recebem tratamento coerente, e passarem a ocupar o espaço da metodologia que a lei reservou a quem decide cada reequilíbrio.
Quando a referência passa a funcionar como regra
Padronizar é legítimo. Sem critérios mínimos, órgãos diferentes exigem documentos diferentes, adotam premissas incompatíveis e chegam a resultados distintos em situações semelhantes. O problema não está na referência comum, mas na força que ela adquire.
Um modelo elaborado pelo TCU, ainda que chamado de referencial, não terá dentro da Administração Federal o peso de uma recomendação ordinária. O gestor tenderá a adotá-lo como proteção diante do próprio controlador. Nesse ponto, a fronteira entre orientação e regra deixa de ser nítida.
Isso contraria a escolha da lei, que não condicionou o reequilíbrio a uma metodologia prévia. E a escolha tem razão de ser. Estrutura de custos, cadeia de fornecedores, aproveitamento de créditos e regime tributário fazem com que contratos parecidos sofram impactos diferentes. A metodologia pode organizar a prova, mas não deveria substituir a demonstração concreta da carga tributária suportada.
O que muda para concessionárias e contratadas
O risco prático é o modelo padronizado funcionar como filtro prévio. A empresa cuja realidade não cabe nele, porque aproveita créditos de forma distinta, depende de uma cadeia de fornecedores própria ou opera sob regime tributário específico, pode ter sua demonstração recebida com desconfiança ou devolvida em sucessivas diligências. O resultado tende a ser demora, reequilíbrio subdimensionado e judicialização.
Três cuidados decorrem disso. O primeiro é acompanhar desde já a construção dessas metodologias e levar às instituições as particularidades de cada setor enquanto os parâmetros ainda estão abertos. O segundo é montar a demonstração a partir da carga efetivamente suportada, com documentação própria de custos e créditos, e não apenas a partir do modelo oficial. O terceiro é, quando o modelo não refletir o contrato, registrar a divergência de forma fundamentada já no pedido, apoiada no caráter recomendado que a própria lei atribuiu à metodologia. No saneamento, a atenção deve se voltar também à reguladora local, que continuará decidindo, ainda que sob a influência da norma nacional.
Antes do cálculo, a competência
ANTT, ANA e TCU acertaram ao não esperar os primeiros grandes pedidos. A diferença está no alcance e na competência de cada uma. Enquanto a ANTT definirá critérios para pleitos que ela mesma julgará, a ANA atuará por normas de referência em um setor regulado de forma descentralizada e o TCU controlará decisões que caberão a outros. Nos próximos meses, antes de saber qual metodologia é tecnicamente mais adequada, será preciso definir quem pode estabelecê-la e até que ponto aquilo que a lei chamou de recomendado poderá, na prática, tornar-se obrigatório.