"Um novo Hitler para o Brasil" era uma das frases mais reiteradas e comentadas nas comunicações dos oito investigados, com idades entre 19 e 31 anos, residentes em cinco Estados da Federação e suspeitos de integrar um grupo que planejava atentados em Brasília durante o período eleitoral de 2026.

A investigação que trouxe à luz esses atos preparatórios foi conduzida pela Divisão de Prevenção e Combate ao Extremismo Violento (DPCev), a partir de informações fornecidas pela Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e de relatório elaborado pelo Ciberlab. A análise das comunicações descortinou um grau significativo de articulação. Discutiam-se a escolha de potenciais alvos e a invasão de edifícios, o treinamento e o recrutamento de participantes em diferentes estados, ao mesmo tempo em que circulavam mapas, plantas arquitetônicas e modelos tridimensionais de edificações localizadas na região central da capital federal, além de manuais com instruções para a fabricação de artefatos explosivos.

Em 4 de agosto de 2026 - coincidentemente, no mesmo dia em que se realizava, na Câmara dos Deputados, o I Fórum de Segurança Regional e Contraterrorismo —, a Polícia Civil do Distrito Federal deflagrou a Operação Rede Interrompida, contra esse mesmo grupo.

Um dos aspectos mais significativos do caso reside no enquadramento jurídico conferido às condutas investigadas.

Apesar da natureza dos atos preparatórios identificados, da matriz anárquica atribuída à motivação do grupo e de seu evidente potencial de intimidação coletiva, a própria PCDF esclareceu que, até aquele momento, os fatos não haviam sido enquadrados na lei 13.260/16, a Lei Antiterrorismo brasileira.

A investigação avançava sobre possíveis crimes de associação criminosa, incitação e apologia ao crime, além de delitos previstos na legislação antirracismo.

Embora, até onde se pôde apurar, os alvos cogitados para os ataques não tenham sido selecionados em razão de critérios raciais, as comunicações mantidas entre os integrantes revelavam forte conteúdo racista e antissemita, oferecendo fundamento autônomo para a incidência da legislação destinada à repressão dessas condutas.

O episódio expõe um dos paradoxos do atual modelo brasileiro de contraterrorismo: mesmo diante de um grupo que discutia a realização de ataques contra sedes do poder público, estudava detalhadamente edificações, articulava recrutamento e treinamento e compartilhava instruções para a fabricação de explosivos em pleno período eleitoral, o instrumental penal efetivamente mobilizado permane situado fora da legislação especificamente concebida e denominada como antiterrorista. 

Uma lei que pune o ato preparatório, mas não a intenção terrorista

Esse desencontro não é acidente de qualificação jurídica, contudo decorrência direta da arquitetura da Lei nº 13.260/2016.

A norma criminaliza também atos preparatórios de terrorismo, mas classifica terrorismo apenas quando presente um dolo específico vinculado a razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou origem, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública. Para ser considerado terrorista o ato deve, portanto, se destina a provocar terror por uma dessas motivações identificáveis.

O dispositivo coloca o regime de contraterrorismo do Brasil em atraso em relação ao Direito Internacional, bem como ao Direito Comparado, que entendem a motivação ideológica como substrato motivacional da ação terrorista.

Ocorre que até mesmo a presença de motivação ideológica tem sido considerada anacrônica para a literatura de vanguarda da criminalidade organizada complexa.

A legislação brasileira já nasceu ultrapassada e parte da opinião pública parece insistir em assim mantê-la, sem identificar os custos humanos e de segurança envolvidos. 

Um debate que o mundo já superou

Ao tratar do terrorismo transnacional, Antonio Cassese contesta a percepção difundida de que o direito internacional careceria de uma definição aceita para o crime de terrorismo. Para o autor, o verdadeiro impasse que paralisou por mais de três décadas o debate nas Nações Unidas não residiu na definição em si, mas em uma exceção a ela: países do então chamado Terceiro Mundo insistiam em excluir do conceito de terrorismo os atos praticados por “lutadores pela liberdade” no contexto de movimentos de autodeterminação. Confundir a ausência de consenso sobre essa exceção com a ausência de definição constitui, na leitura de Cassese, um erro tanto lógico quanto jurídico¹.

A partir dessa correção de rota que o autor reconstrói, passo a passo, a formação de um conceito internacional de terrorismo. Essa reconstrução parte de tratados setoriais — sobre sequestro de aeronaves, atos contra pessoas internacionalmente protegidas, tomada de reféns, bombardeios terroristas e financiamento do terrorismo —, que proibiram condutas concretas sem, contudo, definir o terrorismo de forma genérica.

O quadro só se altera de modo relevante com a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, de 1999, incorporada pela Resolução 54/109 da Assembleia Geral da ONU, cujo art. 2(1)(b) consagra fórmula abrangente: qualquer ato destinado a causar morte ou lesão corporal grave a civis, quando o propósito seja intimidar uma população ou compelir um governo ou organização internacional a agir ou a se abster de agir (grifos nossos).

A Suprema Corte do Canadá, relembra Cassese, no julgamento do caso Suresh, reconheceu que essa definição era suficientemente clara para uso jurisdicional, e a convergência entre legislações nacionais — as dos Estados Unidos, o Terrorism Act 2000 do Reino Unido e mesmo a Convenção Árabe de 1998, esta última ainda ressalvando as lutas de autodeterminação — reforçou sua consolidação como parâmetro comum.

Com o fim da Guerra Fria e o declínio das guerras de libertação nacional essa postura de cautela finalmente se transforma: as resoluções da Assembleia Geral, a partir de 1991, deixam de mencionar as “causas subjacentes” do terrorismo, culminando na Resolução 49/60, de 1994, que condena atos terroristas sem exceções, “quaisquer que sejam as considerações políticas, filosóficas, ideológicas, raciais, étnicas, religiosas” que os motivem.

Cassese extrai os três elementos que, para ele, caracterizam o crime de terrorismo internacional: constituir ofensa criminal segundo a maioria dos sistemas jurídicos nacionais; visar a espalhar terror por meio de violência ou de ameaça; e ser motivado por razões políticas, religiosas ou ideológicas, e não por fins privados.

Essa exigência de motivação política, religiosa ou ideológica, formulada por Cassese há mais de duas décadas, projeta-se, mas somente em parte, hoje sobre o direito brasileiro.

Promulgada em 16 de março de 2016, a Lei nº 13.260, conhecida como Lei Antiterrorismo, regulamenta o art. 5º, XLIII, da Constituição Federal, disciplina o terrorismo, estabelece regras investigatórias e processuais e modifica o conceito de organização terrorista. Seu núcleo está no art. 2º, que define terrorismo como a prática dos atos nela previstos, por um ou mais indivíduos, “por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião”, quando praticados com a finalidade de provocar terror social ou generalizado e expor a perigo pessoas, patrimônio, paz pública ou incolumidade pública — entre eles o emprego ou a ameaça de emprego de explosivos, gases tóxicos, agentes químicos, biológicos ou nucleares, a sabotagem ou tomada de infraestruturas e serviços essenciais, e os atentados contra a vida ou a integridade física.

A comparação entre os dois marcos revela um descompasso incômodo: ao condicionar o tipo penal a um dolo específico centrado em xenofobia, discriminação ou preconceito, a Lei nº 13.260/2016 reproduz, sem o admitir, precisamente a lógica da exceção política que Cassese identificou como o verdadeiro obstáculo histórico à consolidação do conceito internacional de terrorismo — obstáculo que a comunidade internacional já havia superado desde a Resolução 49/60, de 1994.

Enquanto o direito internacional caminhou da exceção subjetiva para o método objetivo da intimidação coletiva, a lei brasileira permanece ancorada em um catálogo fechado de motivações, deixando de fora manifestações de violência política, ideológica ou criminal-organizacional que não se enquadrem nesse rol taxativo.

Corrigir essa distorção exigiria rever a Lei nº 13.260/2016 para afastar a exigência de dolo específico e alinhar a definição legal ao método da intimidação coletiva consolidado no plano internacional, calibrar os tipos penais e incorporar mecanismos como a inversão do ônus da prova para fins de constrição patrimonial — sem prejuízo de questões estruturais correlatas, como a situação do sistema prisional e o papel das Forças Armadas no enfrentamento de formas híbridas de conflito interno.

Mas o atraso não está apenas na lei brasileira em relação a Cassese. O próprio arcabouço do autor, construído sobre a experiência do terrorismo político-ideológico do século XX — ETA, IRA, Brigadas Vermelhas, ataques ao Estado a partir de motivação declarada —, já não dá conta do fenômeno tal como ele se apresenta hoje.

A literatura mais recente sobre criminalidade organizada de terceira geração² descreve uma simbiose crescente entre terrorismo e crime organizado que escapa à moldura clássica da motivação ideológica exclusiva. Fala-se hoje em insurgência criminal — não mais o projeto de tomar o Estado, mas o de esvaziá-lo, corroendo sua autoridade em territórios e enclaves específicos sem jamais disputar o poder central; no conceito de Lessing sobre lobbying violento, em que a violência espetacular é empregada não para conquistar o poder, mas para pressionar e alterar políticas públicas em favor de interesses criminais; e na noção de governança criminal proposta por Arias, segundo a qual organizações criminosas passam a exercer funções regulatórias, arbitrais e até assistenciais sobre populações inteiras, substituindo-se ao Estado sem qualquer pretensão política declarada.

Essa nova literatura dialoga com a concepção instrumental do terrorismo acolhida pela Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, de 1999, e converge com a percepção de Zveiter de que o terrorismo teria deixado de ser mera ação política para assumir os contornos de uma verdadeira indústria da morte, progressivamente esvaziada de conteúdo ideológico e entrelaçada a atividades criminosas como o narcotráfico, a prostituição e o jogo ilegal.

Diante desse quadro, tanto a Lei nº 13.260/2016 quanto a própria arquitetura conceitual de Cassese revelam um anacronismo comum, ainda que em graus distintos. A lei brasileira erra por excesso de rigidez subjetiva, ao amarrar o tipo penal a motivações discriminatórias específicas que ignoram a dimensão política do lobby violento voltado à mudança de agenda — não necessariamente à tomada de poder. Cassese, por sua vez, mesmo tendo superado a armadilha da exceção dos “lutadores pela liberdade”, permanece fiel à exigência de motivação política, religiosa ou ideológica como traço definidor do terrorismo, distinguindo-o, por definição, dos fins privados.

A insurgência criminal, o lobbying violento e a governança criminal descrevem exatamente o que esse critério exclui: atores que empregam o método do terror — violência indiscriminada, despersonalização da vítima, intimidação coletiva — não para promover uma causa ideológica declarada, mas para consolidar controle territorial, extrair rendas ilícitas ou coagir o poder público, em uma lógica que já não se deixa capturar pela dicotomia clássica entre motivação política e fim privado.

O estado da arte do debate sobre terrorismo, portanto, não pergunta apenas se a motivação é ideológica ou econômica, mas reconhece que o método da intimidação coletiva pode servir, simultaneamente, a projetos de poder territorial que combinam elementos de ambas as naturezas — um hibridismo que nem a legislação brasileira, nem a doutrina de Cassese, cada uma a seu modo e em seu tempo, conseguem plenamente capturar.

É esse o ponto que especialistas em segurança e contraterrorismo vêm sinalizando: a literatura especializada e o direito comparado caminham, de forma cada vez mais consolidada, para privilegiar a intimidação coletiva da população como elemento definidor do terrorismo, relativizando a exigência de uma motivação ideológica específica como pré-requisito da tipificação.

O que a nova literatura sobre criminalidade organizada complexa já diagnosticou

A literatura mais recente sobre segurança e criminalidade organizada trata esse fenômeno sob a chave da convergência ou "fusão funcional" entre crime organizado e terrorismo: organizações terroristas se aproximam de práticas criminais para se financiar, enquanto estruturas criminais incorporam táticas de guerra irregular, controle territorial e violência com finalidade comunicacional. Segundo essa literatura — amparada, entre outras referências, em estudos da National Defense University — esse ecossistema híbrido não deve ser lido apenas como problema de segurança pública, mas como manifestação de guerra irregular, com potencial de desestabilização que ultrapassa fronteiras.

Essa moldura ajuda a explicar por que a exigência brasileira de um dolo ideológico nomeável está ultrapassada.

Casos como as operações Trapiche, Hashtag e Colosso já demonstraram, no Brasil, vínculos operacionais entre organizações como PCC, Comando Vermelho, Hezbollah e Estado Islâmico - conexões que não se organizam em torno de um programa político-partidário compartilhado, mas em torno de interesses logísticos, financeiros e territoriais.

A controvérsia em torno da eventual designação do PCC e do Comando Vermelho como organizações terroristas pelo governo dos Estados Unidos, assim como a ausência, no Brasil, de designação formal de grupos como Hamas e Hezbollah — em contraste com Argentina e Paraguai, países que conosco compartilham a região da Tríplice Fronteira, historicamente associada à atuação de células e redes vinculadas ao terrorismo —, parecem constituir, no limite, manifestações de um mesmo problema: o apego a categorias jurídicas rígidas, concebidas para realidades que já não traduzem adequadamente a crescente complexidade e o hibridismo do fenômeno terrorista contemporâneo. 

O que precisa mudar

À primeira vista, o caso revelado pela Operação Rede Interrompida e a recente controvérsia envolvendo o PCC e o Comando Vermelho parecem situar-se em campos inteiramente distintos do debate jurídico. Essa distância é, contudo, mais aparente que real.

Colocados em paralelo, os dois episódios revelam, por caminhos diferentes, uma mesma dificuldade do Direito em acomodar, nas categorias tradicionais do terrorismo, formas contemporâneas de violência que desafiam suas fronteiras conceituais.

Em ambos, as condutas ou formas de atuação examinadas apresentam, em termos funcionais, características tradicionalmente associadas ao terrorismo, mas encontram dificuldade de acomodação nas categorias jurídicas formais disponíveis, concebidas a partir de critérios mais rígidos e pouco ajustados às manifestações contemporâneas do fenômeno. Em um caso, o obstáculo reside na exigência de uma motivação específica juridicamente reconhecível; no outro, à controvérsia somam-se os limites e consequências da designação formal de determinadas organizações como terroristas.

No que atine ao tipo penal de terrorismo, ambos os episódios convergem para o mesmo diagnóstico: persiste uma distância crescente entre a realidade empírica do terrorismo contemporâneo e as categorias jurídicas tradicionalmente utilizadas para apreendê-lo.

O direito brasileiro — e, em alguma medida, também construções doutrinárias clássicas formuladas para o terrorismo do século XX — permanece fortemente dependente de elementos como motivação ideológica, política, previamente identificável, natureza do ator ou enquadramento institucional formal.

O fenômeno contemporâneo, entretanto, apresenta fronteiras cada vez mais porosas entre terrorismo, extremismo violento, criminalidade organizada, insurgência e governança territorial ilícita. O desafio jurídico consiste, precisamente, em atualizar essas categorias sem dilatar o conceito de terrorismo a ponto de fazê-lo perder sua capacidade delimitadora e, sobretudo, sem sacrificar as garantias inerentes ao princípio da legalidade penal.

As propostas discutidas em foros técnicos sobre o tema convergem para um mesmo diagnóstico: é preciso revisar a exigência de dolo específico na Lei nº 13.260/2016, alinhando o critério brasileiro ao padrão internacional que privilegia a intimidação coletiva da população como elemento caracterizador do terrorismo; criar mecanismo nacional de designação formal de organizações terroristas, com critérios definidos por órgão colegiado competente, para que o Brasil deixe de depender de designações estrangeiras ou de omissões que favorecem a atração de operações ilícitas para o território nacional; e fortalecer a investigação financeira paralela, a cooperação interinstitucional e a integração entre polícias e órgãos de inteligência — evitando que casos como o da Rede Interrompida sigam sendo processados como associação criminosa comum, apesar de todos os elementos objetivos de um plano de violência política em larga escala.

A Operação Rede Interrompida não é um caso isolado, mas a confirmação prática de um diagnóstico que a literatura sobre criminalidade organizada complexa e ameaças híbridas já vinha antecipando.

Enquanto o debate legislativo brasileiro permanecer capturado pela exigência de uma motivação política-partidária ou ideológica nomeável, planos de violência coletiva com potencial de aterrorizar a população — inclusive contra sedes do poder e no auge do processo eleitoral — continuarão escapando da tipificação que lhes seria própria. Resta ao Congresso Nacional, ao Ministério Público e às autoridades de persecução penal transformar esse diagnóstico técnico, já amplamente debatido, em resposta normativa à altura da complexidade do fenômeno.

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1 CASSESE, Antonio. Trans-national, state-supported, or state-sponsored terrorism. In: CASSESE, Antonio. International criminal law. Oxford: Oxford University Press, 2003. p. 120-131.