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Arriscando a autonomia do MPF: A defesa do governo como atalho na corrida para o STF

quarta-feira, 8 de dezembro de 2021

A indicação do então Advogado-Geral da União para compor o STF na vaga aberta com a aposentadoria do ministro Marco Aurélio evidencia um movimento político-institucional muito interessante. Aprovado pelo Senado, André Mendonça será mais um ex-chefe da representação e consultoria jurídica do Executivo Federal a ter assento na presente formação do mais elevado tribunal do país.

Por outro lado, a última nomeação de um ex-Procurador-Geral remonta a 1989 e, mesmo assim, o nomeado, Sepúlveda Pertence, veio de um MPF bastante diferente do atualmente configurado pela atual Constituição, um que, ao lado da persecução criminal, abarcava parcela das atividades hoje atribuídas à Advocacia-Geral da União.

Como os nomes dos cargos, dos órgãos que integram e as funções que exercem são parecidas e mudaram ao longo dos anos, é preciso um breve esclarecimento. O Advogado-Geral da União comanda a Advocacia-Geral da União, órgão que reúne os Advogados da União e os Procuradores Federais. Cabe à Advocacia-Geral defender e aconselhar o Executivo federal.

Até outubro de 1988 as coisas eram diferentes. A Advocacia-Geral da União não existia e suas tarefas estavam confiadas ou ao MPF, que representava os interesses do Executivo federal em juízo, ou ao Consultor-Geral da República, a quem cabia o aconselhamento do chefe do governo.

O Consultor-Geral tocava a Consultoria-Geral da República, mas um e outra deixaram de existir na nova ordem constitucional porque sua finalidade foi incorporada pela Advocacia-Geral da União. Já o MPF, como é sabido, segue sendo chefiado pelo Procurador-Geral da República, mas perdeu todas as funções relacionadas à defesa judicial dos interesses do Executivo federal, também absorvidas pela Advocacia da União. Esse é o quadro.

Pois bem, na história da República vinte e seis pessoas ocuparam o cargo de Procurador-Geral e de ministro do STF. Os primeiros quatorze, aliás, foram escolhidos necessariamente entre os próprios ministros, de acordo com as regras da época. Portanto, foram doze os ex-Procuradores-Gerais nomeados ministros do Supremo. Desses doze, quatro sentaram na cadeira de Consultor-Geral da República antes de chefiar o MPF.

Por sua vez, oito ex-Consultores-Gerais da República e dois ex-Advogados Gerais da União, que jamais ocuparam o gabinete do Procurador-Geral, foram nomeados para o Supremo Tribunal. Contados os quatro que depois chefiaram o MPF, esse número sobe para doze.

Dependendo de como esses dados são abordados, a conclusão é de haver, ou um absoluto equilíbrio histórico entre as nomeações de ex-Procuradores-Gerais e as de ex-Consultores ou Advogados-Gerais, ou uma pequena vantagem para os ex-Procuradores-Gerais. Servisse esse quadro para medir o prestígio do cargo de origem dos Ministros do Supremo, o esperado seria a declaração de um empate, mas a distribuição das nomeações no tempo revela um nítido perdedor.

Entre 1934 e 1988 predominaram os ex-Procuradores-Gerais da República, foram onze contra nove ex-Consultores-Gerais (ou cinco se contados apenas os que, depois, não chefiaram o MPF). Desde então a balança virou. Nos últimos pouco mais de trinta anos, passaram a integrar o Supremo Tribunal um ex-Consultor-Geral e dois ex-Advogados Gerais, mas apenas um ex-Procurador-Geral da República foi nomeado.

Como em um jogo de soma zero o ganho de um é suportado pela perda de outro, na disputa de poder premiado com as vagas de ministro do Supremo Tribunal coube à Procuradoria-Geral da República ver o espaço que ocupava diminuir e, finalmente, desaparecer por completo depois de 1988. Qual o porquê disso?

É razoável supor que os novos contornos institucionais impostos ao MPF pela Constituição levaram os Procuradores-Gerais da República a deixarem de ter chance na disputa pelo Supremo.

O MPF hoje se ocupa exclusivamente de pedir a condenação de réus em ações penais e da defesa do interesse público, podendo esta última se traduzir na garantia dos direitos humanos, no combate à malversação de verbas públicas, na busca de punição por improbidade. Esses são apenas alguns exemplos, muitos outros poderiam ser acrescentados sem requerer qualquer esforço de imaginação, mas aí estão listadas as atividades a que o próprio MPF escolheu dar relevo ultimamente.

Potencialmente, o MPF tem meios para influir de maneira decisiva em todas as vertentes da atuação estatal e privada no país e ninguém pode nem parece ter dúvida do acentuado poder que detém. Por óbvio, a importância e poder do órgão se comunicam a quem o chefia. Com base apenas nessa constatação, seria impossível estabelecer uma correlação entre os atuais contornos constitucionais da Procuradoria-Geral da República e o apagamento do prestígio do Procurador-Geral no que toca à nomeação para o Supremo Tribunal. É preciso ir um pouco além.

Nenhuma das atribuições do MPF representa uma inovação completa em relação às de que estava encarregado antes de 1988. O inédito resume-se, como já adiantado, quase que tão somente à sua desvinculação da defesa dos interesses do Executivo federal. A Constituição, por assim dizer, fez diferença entre interesse público e interesse do governo, tirando do MPF o dever de advogar para a Presidência da República, seus ministérios, autarquias e tudo o mais que compõe o governo. E aqui está a chave para entender como o Procurador-Geral deixou de ser um candidato competitivo na corrida pelas vagas no Supremo.  

Ao investir no Procurador-Geral da República a função de garante de um interesse público autonomizado do interesse do governo, a Constituição lhe assegura uma autonomia funcional que só encontra paralelo nos órgãos de soberania. Consequentemente, o Procurador-Geral, antes coadjuvante, reivindica e ganha o status de foco de poder, concorrendo com os previamente existentes. O desenho institucional do MPF empurra o seu chefe para disputas com o Judiciário e, principalmente, com o Congresso e a Presidência da República, transformando-o de parceiro em adversário.

Ainda que siga podendo contribuir para a realização dos programas políticos do governo, respeitada sua finalidade constitucional tanto só ocorrerá acidentalmente, ao passo que o Advogado-Geral da União tem precisamente nessa atividade sua razão de ser. O rompimento das amarras com o Executivo Federal fortaleceu o MPF, mas também privou seu chefe da proximidade com os focos de poder com viés político, em especial a Presidência da República que, como todos sabem, nomeia os ministros do STF.

Concretizada a nomeação de André Mendonça, mais de um terço das vagas do Supremo estará ocupada por antigos Advogados-Gerais, escolhidos, de certo, por conta do reconhecimento das qualidades especiais que tiveram oportunidade de demonstrar enquanto serviam aos Presidentes da República da ocasião. Em rápida pesquisa, pareceu que em nenhuma composição anterior tantos funcionaram como ministros concomitantemente. Parabéns a todos, pois a nomeação ao tribunal indica que cumpriram com excelência as tarefas de que então estavam encarregados.

É paradoxal que o fortalecimento do órgão tenha conduzido ao enfraquecimento de sua chefia. O MPF jamais pôde tanto quanto pode hoje, mas isso custou ao Procurador-Geral da República sua via de acesso privilegiada à mais elevada corte do país. Paradoxal, mas não é o fim do mundo, afinal há vida além do Supremo Tribunal. E, tudo somado e diminuído, ficou até barato. Pena que nem todos consigam perceber isso.

Atualizado em: 7/12/2021 16:45