"Vivemos em um mundo que se tornou digital. Esse é um evento histórico da mesma importância da revolução industrial do século XVIII, induzindo um padrão de descontinuidade nas bases materiais da economia, sociedade e cultura." - Manuel Castells.

“Sépia: uma poeirinha cor de cobre chamada saudade.” - Autor desconhecido.

“Por um Estado Regulador Inteligente” é o tema do 7º Congresso de Direito Administrativo da Cidade do Rio de Janeiro, promovido pelo IDARJ - Instituto de Direito Administrativo do Rio de Janeiro e coorganizado pela PGM Rio - Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro, com o apoio da PGE Rio - Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro, do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, da Secretaria Municipal de Integridade e Transparência e de inúmeros Programas de Pós-Graduação lato sensu e stricto sensu, tais como das Faculdades de Direito da UERJ, UNIRIO e UFRJ. O evento se propõe a discutir, em dois dias de intensos debates no MAR - Museu de Arte do Rio, as contemporâneas transformações do Direito Administrativo proporcionadas pelo advento das inovações tecnológicas. O destaque recai sobre a “revolução da tecnologia da informação” (Castells, 1999) ou a “Quarta Revolução Industrial” (Schwab, 2016), decorrentes do uso da inteligência artificial em todos os domínios do saber humano.

Com o subtítulo inovação, interoperalidade, integridade e humanidade, que completam o acrônimo #e-riiiiu, o congresso tem outra finalidade: prestar homenagem póstuma ao conjunto da obra de Marcos Juruena Villela Souto, focando, em especial, no Direito da Regulação, área a respeito da qual o autor organizou palestras, coletâneas de artigos e escreveu livros basilares, com destaque para a obra Direito Administrativo Regulatório (Souto, 2005).

As ideias do autor sobre Direito Empresarial Público (Souto; Marshall, 2002) já foram objeto de inúmeras deferências tácitas pela EPE/PGM Rio - Escola de Políticas de Estado da Procuradoria Geral do Município do Rio de Janeiro nos dois últimos seminários organizados pelo Núcleo de Estudos de Direito Empresarial deste Centro de Estudos, coordenado pelos Procuradores Municipais Guilherme Penalva Moulin Santos e Gustavo Mota Guedes: “O crédito público e o processo de insolvência” (PGM Rio, 2025) e “Direito Empresarial e Administração Pública” (PGM Rio, 2026). Os eventos trataram de temas inéditos, estendendo-se desde as “Concessionárias em recuperação judicial” até “Os deveres e responsabilidades do Estado como acionista-controlador”, respectivamente.

A propósito do Direito Regulatório Inteligente, o que diria Marcos Juruena sobre a regulação diante de big techs trilionárias que desafiam os Estados e viram diários oficiais de líderes mundiais? Como ele avaliaria algoritmos regulatórios supostamente impessoais, mas que replicam os desvios discriminatórios dos dados humanos que os alimentam?

Entenderia ele, com seu pragmatismo técnico e avesso ao consequencialismo fácil, que houve apenas uma troca de processos físicos por digitais? Ou veria que a altíssima previsibilidade tecnológica mudou a substância do Direito Administrativo, exigindo uma regulação menos imperativa e mais “responsiva” (Ayres; Braithwaite, 1992) frente a falhas de mercado e regulatórias humanamente incalculáveis?

Nunca saberemos. E isso prova a insubstituibilidade do ser humano: teremos milhões de respostas a essas perguntas, mas nenhuma delas será a de Marcos Juruena Villela Souto, foto em sépia de um administrativista brilhante sob o azul do céu.

Segundo as lições do homenageado (Souto, 2006) em seus estudos sobre o Direito Administrativo da Regulação, a atividade regulatória disciplina a atuação estatal - exercida primordialmente por meio de agências reguladoras - com o objetivo de organizar, controlar e fiscalizar os serviços públicos concedidos e as atividades econômicas ou, simplificando, as atividades econômicas lato sensu, conforme clássica tipologia de Eros Roberto Grau (Grau, 2018), que unificou os serviços públicos e as atividades econômicas em sentido estrito sob o gênero comum de atividade econômica em sentido amplo.

O advento da inteligência artificial impõe uma severa releitura da teoria geral do ato administrativo - e, por conseguinte, do ato regulatório -, dada a sua capacidade de produzir decisões automatizadas baseadas em algoritmos regulatórios predefinidos e não por agentes casuisticamente competentes. Embora desenhados sob o pretexto de solucionar falhas de mercado comuns, tais mecanismos frequentemente põem em risco direitos difusos de consumidores, violam o devido processo administrativo eletrônico (Vale, 2021) e reproduzem vieses discriminatórios de gênero, raça e classe contra usuários de serviços públicos concedidos. Diante desse cenário, o Direito Regulatório dificilmente resistirá a um teste de constitucionalidade se permanecer isolado em si mesmo. Torna-se imperativo construir pontes hermenêuticas com o novo Direito Digital, valendo-se de institutos como o direito à revisão de decisões automatizadas (art. 20 da lei Geral de Proteção de Dados) e as diretrizes do Livro Complementar sobre Direito Civil Digital do Anteprojeto de CC.

Ainda que a obrigatoriedade da revisão estritamente humana tenha sido mitigada no âmbito da lei Geral de Proteção de Dados (Bioni, 2021), nada obsta que ela sobreviva altaneira no Direito Administrativo Regulatório em mutação, uma vez que ao Estado não é dado alegar, como o mercado fizera com o “custo empresarial”, o “custo estatal”, a saber, o custo de ser Estado!, além de contar com o dever de motivação administrativa. Desperta-se, contudo, um paradoxo central: quem será o supervisor capaz de exercer essa tutela na velocidade vertiginosa da inteligência artificial, sem reduzir a intervenção humana a uma mera chancela burocrática e cega? (o chamado rubber-stamping).

Foto em sépia sobre fundo azul: um retrato bem conservado do passado pode ser útil à dúvida presente e à descoberta do futuro.

A resposta a esse paradoxo não reside na tentativa analógica - e anacrônica - de submeter cada ato individual ao crivo humano em tempo real, mas sim na sofisticação do dever de explicabilidade (Monet, 2026) estruturado em um crescendo de garantias, à luz das premissas do assim denominado “constitucionalismo digital” (Município do Rio de Janeiro, 2023) ou da singela - e por isso mesmo perspicaz - constatação de que os princípios da administração pública também se aplicam ao algoritmo. (Freitas, 2022)

Esse dever inicia-se, em um primeiro nível, no próprio desenho do código (by design), exigindo que os algoritmos regulatórios sejam programados sob as premissas da transparência e da vedação ao retrocesso social. Em um segundo estágio, avança-se para a tradução dos passos lógicos, convertendo equações complexas e correlações estatísticas em linguagem natural e acessível ao gestor público, ao mercado e/ou ao usuário de serviço público. Por fim, o ápice desse gradiente consolida-se na auditoria de rastreabilidade, isto é, na possibilidade técnica de recomposição retroativa de cada step ou ponto de inflexão que conduziu à tomada de decisão algorítmica. Somente por meio dessa engenharia reversa conceitual torna-se viável desmistificar a 'caixa-preta' algorítmica (Pasquale, 2015), assegurando ao recorrente o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa diante do Estado-Juiz ou do Estado-Regulador digitais.

É nesse horizonte que Alexandre Santos de Aragão assume o corajoso desafio de definir novos conceitos para um Direito Regulatório Digital, enquanto Rafael Oliveira estende a noção de regulação ao tratamento de dados pessoais, hoje explorados sem as mesmas cautelas de outrora. Diante dessa complexa confluência entre o Marco Civil da Internet, a LGPD, o CDC e o futuro Livro de Direito Digital do novo CC brasileiros, afora uma plêiade de leis esparsas, a tradicional AIR - Análise de Impacto Regulatório deve, no ambiente virtual, evoluir para uma Análise de Impacto Algorítmico.

Afinal, teria o algoritmo substituído a própria regulação? Desperta-se, assim, a precisa indagação de Egon Bockmann Moreira sobre estarmos diante de uma decisão discricionária ou meramente vinculada ao algoritmo. Ou, como parece advertir de maneira perspicaz e subreptícia Valter  Schuenquener, teria se operado a transferência das capacidades institucionais analógicas - de servidores ainda movidos por dials - para capacidades regulatórias digitais, guiadas por pixels.

O risco substancial reside na velocidade desse ecossistema. Até que se diagnostique a falha da regulação digital que omitiu a correção de uma falha de mercado, inúmeros direitos já terão sido lesados na rapidez instantânea da inteligência artificial. Esse cenário abre margem para demandas coletivas digitais de contornos inéditos, capazes de inflacionar a responsabilidade civil de um Estado-Regulador Digital que se revele "pouco inteligente". Em um mundo célere, impõe-se a busca por soluções ponderadas que não asfixiem a inovação tecnológica estatal, o que culminaria em um verdadeiro "apagão [- se não de canetas (Santos, 2024) -,] de tokens", mas que também não coonestem desmandos sob o manto da opacidade. Diante de um Estado algorítmico de risco dessa magnitude - Morgado (2017) já advertia há mais de uma década sobre o novo paradigma do Direito Administrativo do risco -, a precaução jurídica deixa de ser uma opção e passa a ser um imperativo categórico.

Por sorte, nem tudo é opaco, enviesado ou unilateralmente ditado por aplicativos cujas regras os cidadãos - ou meros consumidores - aceitam sob o influxo de dark patterns (Guerra; Wienskoski, 2024), consentimentos viciados e assédio digital. Há vastas potencialidades de eficiência a serem exploradas pela vertente regulatória digital. Ela não se restringe à regulação das redes - debate central no Estado Democrático de Direito, como ilustra o denso acórdão do STF sobre o Marco Civil da Internet, no julgamento do RE 1.037.396 (Brasil, 2025) e a ainda incipiente disciplina da inteligência artificial sobre o governo eletrônico -, mas se projeta sobre a atividade econômica em sentido amplo.

Disso decorre outra provocação dogmática: o que não se enquadrar nesses escaninhos tradicionais continuará deixando de ser regulação? Cumpre resgatar o conceito técnico-administrativo do termo: a correção de falhas de mercado que não se confunde com a atuação estatal direta ou com o fomento. Para tanto, é preciso ir além da eficiência econômica e ingressar na impessoalidade administrativa como subprincípio da igualdade. Em um país onde as contratações públicas representam parcela expressiva do PIB e a regulação social das licitações públicas já é realidade consolidada - como nas ações de discriminação positiva de gênero e de proteção à infância -, por que não reconhecer o caráter regulatório estrito de outras intervenções? O combate a monopólios por meio de preferências licitatórias a microempresas e empresas de pequeno porte é exemplo categórico disso. As compras públicas, por consequência, não mereceriam um escaninho conceitual autônomo na teoria da regulação, por mais atividade direta da administração pública que sejam, quando a transcendem para atingir objetivos  mercadológicos de correção que não a simples compra do bem ou serviço? São apenas questionamentos que mais uma vez se colocam à reflexão para que depois venham as respostas, até que, tudo respondido, possamos formular novas indagações - porque esse é o destino das ideias e do conhecimento, a despeito da inteligência artificial, que parece ter resposta para tudo e, assim, vai alienando ou aprisionando o ser humano à sua agenda algorítmica. Sempre me recordo da provocação de uma das maiores especialistas em IA do mundo, Indra Spiecker (MRJ, 2023): se tudo pode ser previsível pela inteligência artificial, onde ficará a nossa liberdade?

Foto em sépia sobre o azul do céu: liberdade é poder voar!

Por isso, o congresso também se volta para o humano insuscetível de aprisionamento: a arte, a cultura, a alma que pode até ser partida, mas jamais fragmentada em pixels.

Longe de se reduzir a uma atividade de mero fomento, o projeto Reviver Cultural vai além da concessão de subsídios para a atividade econômica ligada à arte e de sua funcionalidade para a revitalização do Centro. Trata-se de uma regulação estatal  incentivada (Justen Filho, 2002) para a ocupação do território e a retomada da vida urbana da área central da cidade com algo que qualquer inteligência artificial poderá até simular, mas jamais substituir: o encontro humano, o olhar certeiro, o toque e suas ativações neurais insuscetíveis de controle, a sensação da pele, o fremir de almas, a essência do ser que a arte desperta. Em vez de tratar disso em uma palestra tradicional, o congresso, em sua vertente sensorial, leva os inscritos a viver essa realidade no assim criado Distrito Cultural do Centro da Cidade do Rio de Janeiro, porque, afinal de contas, “a arte existe porque a vida não basta” (Millôr Fernandes).

E como a vida não basta, a morte também não é suficiente para pôr fim a uma existência plena; é, apenas, naquelas que seriam palavras de Santo Agostinho, “uma passagem para o outro lado do caminho”.

Dias 13 e 14 de agosto, fotos em sépia -  para que sejam melhor preservadas na memória - sob o teto ondulado do M.A.R.

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AYRES, Ian; BRAITHWAITE, John. Responsive regulation: transcending the deregulation debate. New York: Oxford University Press, 1992.

BIONI, Bruno Ricardo. Proteção de dados pessoais: a função e os limites do consentimento. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Recurso Extraordinário nº 1.037.396/SP. Tema nº 987 da repercussão geral. Discussão sobre a constitucionalidade do art. 19 da Lei nº 12.965/2014 (Marco Civil da Internet). Recorrente: Facebook Serviços de Internet do Brasil Ltda. Recorrido: Estefani de Fatima Santos de Souza. Relator: Min. Dias Toffoli, 26 jun. 2025. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 5 nov. 2025. Disponível em: Portal STF. Acesso em: 23 jul. 2026.

FREITAS, Juarez; FREITAS, Thomas Bellini. Direito administrativo digital. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2018.

GUERRA, Sérgio; WIENSKOSKI, Leticia. Dark patterns: uma nova agenda regulatória para o Brasil? A&C: Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 24, n. 98, p. 137-160, out./dez. 2024.

JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002.

MONET, Lucas. Inteligência artificial e os princípios da administração pública. Consultor Jurídico, 11 fev. 2026. Disponível em: [inserir endereço eletrônico]. Acesso em: [inserir dia mês abreviado ano].

MORGADO, Cíntia. O direito administrativo do risco: a nova intervenção estatal sob o enfoque da segurança alimentar. Rio de Janeiro: Gramma, 2017.

PASQUALE, Frank. The black box society: the secret algorithms that control money and information. Cambridge: Harvard University Press, 2015.

RIO DE JANEIRO (Município). Procuradoria-Geral do Município. I Congresso Internacional de Direito e Inovação: constitucionalismo digital, inteligência artificial e lei de proteção de dados. Coordenação científica de Ingo Sarlet e Rodrigo Brandão. Rio de Janeiro: EPE-Rio, 2023.

SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo. 3. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo da regulação. In: MIRANDA, Jorge (coord.). Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento. Lisboa: Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006. v. 2, p. 55-80.

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo regulatório. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

SOUTO, Marcos Juruena Villela; MARSHALL, Carla C. (coord.). Direito empresarial público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.

VALE, Thiago Arruda Queiroz do. O devido processo algorítmico na Administração Pública: limites e garantias da automação decisória. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 280, n. 2, p. 115-143, maio/ago. 2021.

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*Nota da autora: Este texto usou o auxílio de IA, via ChatGPT free, para três finalidades: (i) observância às normas ABNT; e (ii) revisão textual e estilística (menos informal), que não atingisse seu caráter autoral.