Corriqueiramente, na mídia e nas conversas sobre política, fala-se em crise institucional como se fosse uma espécie de "mau tempo": uma perturbação atmosférica que chega sem convite e vai embora quando quer. Será? Instituições não são nuvens. São construções humanas, erigidas historicamente para tornar o poder previsível, reduzir o espaço do capricho e transformar o conflito em algo administrável sem quebrar a mobília da casa comum. Quando dizemos que as instituições estão em crise, o que talvez realmente queiramos dizer é que uma sociedade está perdendo o hábito de viver sob as mesmas regras - e, mais perigosamente, está perdendo a crença de que essas regras merecem ser obedecidas.

A expressão se desgasta pelo excesso de uso e, por isso mesmo, se torna cada vez menos compreendida. Parece-me ser o caso do Brasil em particular, mesmo que saibamos que a expressão passa ao largo de muitos países, inclusive os mais desenvolvidos em maior ou menor grau.  Por óbvio, uma eleição que muda um governo não é, por si só, crise. Sessões legislativas turbulentas não são, por si só, crise. Nem mesmo um escândalo necessariamente o é. Democracias são ruidosas por desenho, pois devem processar o desacordo em público. A crise verdadeira começa quando o maquinário que processa o desacordo deixa de ser confiável, deixa de funcionar ou, pior, funciona de modo a convencer uma parcela relevante do público de que já não é maquinário neutro, mas instrumento de facção, de oligarquias, de clientelismo, de corrupção e assim por diante.

Para devolver conteúdo ao termo, vale lembrar o mais elementar: o que é uma instituição. Na tradição moderna, instituições são "as regras do jogo" ­­- regras formais, como constituições e leis, e regras informais, como hábitos, convenções e expectativas morais - que estruturam a interação e reduzem a incerteza¹. A formulação do Prêmio Nobel de Economia (1993) Douglass North, que se tornou referência, insiste nesse ponto: instituições existem para criar ordem e tornar o comportamento menos aleatório, mesmo quando interesses colidem.

Se isso é correto, a crise institucional não é principalmente a falência de um órgão, mas a erosão das restrições que dão ao órgão sentido. O prédio permanece, os ritos permanecem, os procedimentos permanecem no papel, mas sua autoridade se rarefaz. As regras continuam a existir, porém já não têm o seu sentido essencial preservado cujos efeitos sobre a ação e sua efetividade tornam o processo de governança caótico e/ou deteriorado.

Há outra correção indispensável. "Crise" não é sinônimo de "dificuldade". Na literatura séria sobre gestão de crises, estas têm estrutura reconhecível: são percebidas como ameaças urgentes a valores centrais ou a sistemas vitais, desenvolvendo-se em condições de grande incerteza e sob pressão do tempo². Nesse enquadramento, o que torna uma situação "crise" não é apenas sua gravidade, mas a combinação de ameaça, urgência e incerteza que comprime decisões e induz líderes a atalhos perigosos ao funcionamento das regras. Há ainda líderes que ambicionam a "legitimidade" via exceção às regras.

Isso importa porque a atmosfera de crise muda o caráter da política. Sob pressão de tempo, a deliberação passa a parecer "fraqueza" perante o que realmente deveria ser feito. Sob incerteza, a contenção parece ineficaz. Sob ameaça, limites legais e morais se tornam semelhantes a "artigos de luxo", num contexto deteriorado. Em outras palavras, condições de crise criam exatamente o clima psicossocial em que danos institucionais são mais fáceis de justificar. Os escândalos retroalimentam dramaticamente esse processo.

Instituições, porém, funcionam à base de legitimidade do mesmo modo que motores funcionam à base de combustível. Sem ela, tudo encarece: o custo de enforcement sobe, a disposição de cumprir regras declina, o conflito se multiplica e cada decisão exige uma nova rodada de coerção ou propaganda. Uma definição influente na sociologia das organizações³ descreve legitimidade como a percepção amplamente compartilhada de que as ações de uma entidade são apropriadas dentro de um sistema socialmente construído de normas, valores e crenças. Isso não se confunde com legalidade. Um tribunal pode agir dentro da lei e ainda ser percebido como partidário; um parlamento pode seguir o rito e ainda ser visto como corrupto; um governo pode vencer eleições e ainda ser reputado ilegítimo por uma minoria endurecida. Quando essa percepção de adequação desaba, a autoridade se fragiliza, ainda que o poder formal permaneça intacto. Esse cenário por vezes está à frente e não se percebe a profundidade da crise.

A partir daí, duas tradições acadêmicas ajudam a compreender o que chamamos de "crise institucional". A primeira vem dos estudos de administração pública e políticas públicas. Nessa abordagem, crise institucional não é "um dia ruim" para um ministério, agência ou setor: é um período em que os arranjos institucionais de um domínio - suas rotinas, arenas decisórias, instrumentos e pressupostos de governança - enfrentam um declínio sustentado de legitimidade⁴. O ponto decisivo está na continuidade: a legitimidade não cai e se recompõe, mas se deteriora e permanece deteriorada, abrindo espaço para reformas e para empreendedores políticos que se apresentam como restauradores do "sistema" - o caminho aberto para o populismo.

Esse olhar é poderoso porque explica por que certos choques geram apenas inquéritos, questionamentos e auditorias, enquanto outros detonam reconfigurações profundas. Um desastre pode ser enorme e, ainda assim, não produzir crise institucional, se o público o interpreta como infortúnio bem administrado. Em contrapartida, um incidente menor pode incendiar uma crise institucional, se se converte em símbolo de falha endêmica - se confirma uma suspeita difusa de incompetência, injustiça ou corrupção sistêmica. As crises institucionais em períodos de grande déficit de legitimidade permitem que os enquadramentos dominantes e os modos de decisão e entrega sejam criticados de maneira fundamental, tanto de dentro quanto de fora de certo setor ou segmento social. Nesse tipo de crise, não basta encontrar um bode expiatório, pois a pressão recai sobre o desenho das normas e sua efetividade concreta. A sensação social é que nada funciona.

A segunda tradição vem da teoria constitucional e reserva a palavra "crise" para momentos em que a ordem constitucional se aproxima de um ponto de inflexão: o desenho que normalmente canaliza o conflito começa a falhar. Levinson e Balkin⁵ sustentam que crises constitucionais surgem quando atores abandonam normas constitucionais - ou, de forma mais inquietante, quando a obediência às formas empurra a comunidade política para um precipício politicamente ou moralmente intolerável. Eles distinguem tipos de crise, inclusive aquelas em que líderes se consideram compelidos a violar publicamente expectativas constitucionais em nome de uma "necessidade", e aquelas em que a fidelidade estrita aos procedimentos produz resultados explosivos.

A ideia é desconfortável porque sugere que a crise constitucional nem sempre se apresenta como anomia, enfraquecimento ou ruptura de normas sociais. Às vezes ocorre o contrário: a lógica formal é seguida e, no entanto, o efeito é corrosivo e/ou desastroso - as aparências nem sempre enganam. Nesse momento, cidadãos passam a perguntar se o sistema é adequado à sua finalidade - e líderes passam a justificar medidas extraordinárias como único caminho para preservar ou salvar a República. As duas lentes se sobrepõem. Uma crise constitucional frequentemente contém várias crises setoriais: policiamento, gestão eleitoral, governança fiscal, atuação de órgãos de controle, legitimidade judicial, corrupção. Isso é particularmente sentido em sociedades em processos de acentuadas alterações (não necessariamente progresso) e/ou com demanda pela aceleração do crescimento econômico como no caso do Brasil⁶. Ainda assim, a distinção é útil, pois ajuda a saber se se trata de um setor ou segmento em colapso dentro de uma ordem constitucional estável ou de uma ordem constitucional cujos mecanismos estabilizadores estão, eles próprios, com falhas graves continuadas.

Nenhum ensaio sobre crise institucional pode ignorar um fato teimoso: certas arquiteturas constitucionais são mais propensas a impasses recorrentes e erosão de legitimidade. A advertência clássica e canônica de Juan Linz⁷ sobre os "perigos do presidencialismo" permanece clara. Sistemas presidenciais, segundo ele, carregam incentivos estruturais para políticas de soma zero: dupla legitimidade democrática (presidente e legislativo ambos reivindicando mandato), mandatos fixos que tornam o compromisso mais difícil e tendência à personalização e absolutização do conflito, incluso no Judiciário. Não se trata de fatalismo, mas de padrões recorrentes que elevam o risco de crise quando a polarização cresce. Note-se que mesmo no caso dos EUA esse padrão se verifica nas últimas duas décadas.

O Brasil acrescenta à discussão outra variante fragmentadora do processo: o tal do presidencialismo de coalizão. Sérgio Abranches⁸ descreveu o dilema brasileiro como a necessidade de uma ordenação institucional capaz de agregar e processar pressões em uma sociedade heterogênea. O arranjo pode funcionar, mas depende de negociação permanente entre múltiplos partidos e interesses. Todavia, quando a negociação passa a ser moralmente deslegitimada - e.g. quando compromisso é confundido com corrupção - a própria governabilidade se torna suspeita. Chega-se, assim, ao "presidencialismo de confusão".

Nesse ponto, a crise institucional se converte em drama moral. Democracias dependem de compromisso. Multidões, com frequência, anseiam por "pureza" na administração pública. Sob a temperatura moral de uma recessão, um escândalo ou uma disputa intensa, as práticas que sustentam a funcionalidade do sistema - formação de maiorias, barganha, incrementalismo - são denunciadas como vício generalizado. O público passa a desejar um líder que pare de negociar e comece a "comandar". O sistema então se inclina a uma concepção plebiscitária de autoridade, na qual eleições são tratadas como licença para superar constrangimentos. A noção de "democracia delegativa" de Guillermo O'Donnell⁹ ajuda a compreender esse movimento: presidentes passam a ser vistos como encarnação da vontade nacional, como arquétipos da salvação, enquanto instituições de controle são pintadas como obstáculos. O resultado é uma democracia que vota, mas não contém soluções: há eleições, mas com freios e contrapesos fracos e institucionalização rarefeita. O povo passa ser apenas uma massa de manobra.

Quando essa mentalidade se dissemina, a crise institucional nunca está longe, porque a cidadania foi treinada a tratar os limites usuais como "traição ao voto". No plano da doutrina jurídica, a crise institucional costuma ser pensada pela linguagem da separação de Poderes. A desarmonia e falta de independência entre Poderes abrem as portas do arbítrio e da violência, com dano a direitos e garantias. A questão central, então, é prática: quais procedimentos constitucionais existem para superar impasses políticos sem rasgar o tecido constitucional?¹⁰

Essa é uma maneira sóbria de afirmar algo essencial: uma constituição não é um apelo à harmonia. Em tese foi promulgada como um plano de administração de conflitos. Ela presume ambição, rivalidade e desconfiança. Seu propósito é civilizá-las, na acepção mais nobre da palavra. Quando o plano deixa de operar, o conflito se torna "existencial". Os atores não apenas discordam. De fato, negam uns aos outros o direito de decidir. O processo é conhecido: uma disputa começa como divergência sobre política pública, quiçá sobre uma emenda parlamentar, torna-se conflito sobre competência e procedimento, degenera em batalha de legitimidade - quem tem o direito de falar pelo povo, pela constituição, pelo Estado - e, por fim, transforma-se em luta por sobrevivência, quando uma parte passa a crer que a vitória da outra implica a perda do regime. Ou do orçamento público, a depender do encaminhamento dado à luta no campo político.

Nesse estágio, toda ação institucional é interpretada como "guerra". Táticas parlamentares viram "crise constitucional". Revisão judicial vira "golpe" ou "salvação", conforme o lado julgado. Atos do executivo viram "liderança necessária" ou "autoritarismo", conforme o autor da frase. E o mais trágico é que isso não decorre apenas de má-fé. Sob ameaça, urgência e incerteza, a mente humana simplifica: busca certeza, divide o mundo em "amigos e inimigos" e entrega à psicologia da crise o trabalho do polarizador. A mídia informa e engrandece o debate irracional. As versões se esgarçam.

Como reconhecer, então, uma crise institucional real, e não apenas um "mau humor" nacional? Um bom critério é observar quando as regras continuam existindo, mas deixam de ser críveis como regras: o cumprimento se torna condicional e a obediência depende de conveniência do líder ou de certos grupos de poder ou quando a desobediência é justificada como necessidade moral. Ou a seletividade (ou casuísmo) se torna norma e a lei, pura encenação. Esse é um sinal clássico de perda de legitimidade: instituições podem ser obedecidas por medo, mas não podem ser estabilizadas sem a crença difundida de que são, em larga medida, corretas e pacificadoras do ponto de vista social.

Outro sinal é quando o conflito migra de resultados para o direito de decidir. Uma comunidade política saudável briga por políticas. Já uma comunidade em crise institucional briga sobre quem pode governar ou quem manda mais, dos legisladores aos juízes. Esse deslocamento é precisamente o núcleo da ideia de crise constitucional. Ou seja, quando o sistema deixa de conter o conflito e passa a ser o próprio conflito.

Há ainda o encolhimento permanente do tempo. Em crises autênticas, o tempo se comprime: decide-se sob incerteza e partir dela. Contudo, quando líderes e públicos se viciam no ritmo de emergência - quando tudo é sempre urgente - o sistema perde o compasso que sustenta devido processo e deliberação. A crise vira um "estilo". Medidas excepcionais, que poderiam ser toleradas como meras pontes, tornam-se rotina, e a rotina da exceção corrói a disciplina do limite. Nesse momento, a retórica moral costuma fazer o pior serviço uma vez que transforma contenção em trabalhar sob a emergência em covardia e a legalidade em cumplicidade ou compadrio.

Por fim, a crise institucional se reconhece quando a deslegitimação mútua se torna a linguagem padrão. Em democracia, opositores devem ser tratados como adversários. Quando passam a ser tratados como inimigos, traidores, instituições não conseguem manter o edifício em pé, porque instituições exigem a aceitação mínima de que derrotas são temporárias, não fatais. A literatura recente sobre erosão democrática chama atenção para normas não escritas - tolerância mútua e autocontenção - sem as quais a legalidade formal pode se tornar arma, e não freio. Há aquilo que se chama "reserva institucional".

Crises institucionais se espalham porque oferecem uma narrativa intoxicante em tempos de mídias sociais.  A ordem antiga é podre, logo qualquer método contra ela é justificável - há quem se torne herói nesse esquadro. O distinto eleitor e cidadão passa a crer que instituições são apenas máscaras de interesses. Uma vez endurecida essa crença, toda contenção parece estúpida, pois aparenta proteger uma fraude. Eis o paradoxo: instituições são desenhadas para conter interesses, mas são administradas por humanos interessados. Em tempos calmos, a sociedade tolera o paradoxo porque o sistema produz resultados aceitáveis e procedimentos previsíveis. Em tempos sombrios, o paradoxo vira acusação de hipocrisia: a instituição é vista como fingimento de imparcialidade a serviço do poder. A literatura descreve bem esse mecanismo: crises emergem quando um choque confirma queixas acumuladas, reinterpreta incidentes como símbolos de falha sistêmica e desencadeia declínio sustentado de legitimidade, tornando reformas politicamente irresistíveis. Por vezes vêm as desordens completas.

E quais remédios existem? Há uma moda de dizer que crises institucionais se resolvem com liderança - o líder pode coroar a si mesmo como Napoleão. É algo parcialmente verdadeiro e perigosamente incompleto. Liderança (ou um "líder coroado") pode estabilizar, mas também pode acelerar o colapso. A questão não é agir, mas agir sob disciplina de limitação. Legitimidade não se reconstrói por relações públicas apenas. Reconstrói-se quando instituições se comportam de modo consistente e explicável, reconhecível como apropriado por muitos, inclusive por quem desgosta do resultado. Por isso regularidade procedimental não é pedantismo: é a prova visível de que o poder está contido.

A tradição de gestão de crises lembra que ameaça, urgência e incerteza comprimem o tempo. O estadista prudente resiste à tentação de transformar velocidade em virtude em si. Há momentos em que a rapidez é inevitável, mas a saúde institucional exige retorno, tão cedo quanto possível, a ritmos normais e contenções ordinárias. A sociedade não pode viver numa emergência continuada.

Em sistemas estruturalmente propensos a impasse, o problema não se resolve apenas com "conserto jurídico", um "salto triplo institucional, carpado com twist ao final". O alerta de Juan Linz sobre presidencialismos aponta para incentivos ao confronto. Nenhum desenho, porém, funciona sem virtudes políticas: autocontenção, disposição para negociar, aceitação de vitórias parciais. No caso brasileiro, a dimensão "coalizional" torna essa lição mais cortante: uma sociedade plural precisa de instituições capazes de agregar interesses. Se a negociação é deslegitimada em bloco, o país se torna ingovernável. A cidadania precisa reaprender a distinguir entre corrupção e compromisso - coisas que se parecem ao olhar indignado, mas são moralmente opostas.

E, no plano constitucional, a lição é a mais prática de todas: conflitos constitucionais devem ser resolvidos por meios constitucionais. Se a constituição não oferece caminhos críveis para sair de impasses, os atores inventarão caminhos - e caminhos inventados raramente são gentis. A insistência em mecanismos de superação de impasses não é formalismo. Concretamente, trata-se da recusa de deixar a ordem à mercê do improviso.

Ao fim, há uma tentação de tratar crise institucional como drama de heróis e vilões. Às vezes é. Mais frequentemente, porém, é corrosão lenta de hábitos, tais como, o de aceitar perdas, de conceder um ponto, de esperar o procedimento, de tratar o adversário como equivocado, não como maligno. Instituições não são santas, são instrumentos. Mas são instrumentos voltados a um propósito profundamente moral: reduzir a arbitrariedade. Seu mérito não está em produzir resultados perfeitos, e sim em impedir os piores resultados - governo pela paixão, pela vingança, pela força, pela corrupção, pelo clientelismo, pela cordialidade antropológica e cultural, pelo corporativismo e assim vai.

Quando uma crise institucional chega, o país descobre o quanto a sua estabilidade dependia de coisas invisíveis, mas muito importantes: confiança, contenção, e a crença compartilhada de que as regras não são propriedade dos fortes, das elites dominantes. Não são posses glamorosas de quem tem a caneta na mão e os meios da submissão autoritária. São, porém, a diferença entre uma democracia barulhenta e uma democracia frágil¹¹. É provável que 2026 seja um ano para testar a dimensão da crise e em que democracia estamos. No Brasil e no mundo.

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Esse título remonta à reflexão feita por meio de num artigo meu de 27 de janeiro de 2015 no Migalhas (Coluna "Decifra" denominado "Haverá Crise Institucional?" (vide https://www.migalhas.com.br/coluna/decifras/214570/havera-crise-institucional).

1 NORTH, Douglass C. Institutions. Journal of Economic Perspectives, v. 5, n. 1, p. 97-112, 1991. DOI: 10.1257/jep.5.1.97.

2 BOIN, Arjen; 'T HART, Paul; STERN, Eric; SUNDELIUS, Bengt. The politics of crisis management: public leadership under pressure. Cambridge: Cambridge University Press, 2005, p. 2.

3 SUCHMAN, Mark C. Managing legitimacy: strategic and institutional approaches. Academy of Management Review, v. 20, n. 3, p. 571-610, 1995.

4 BOIN, Arjen; 'T HART, Paul. Institutional crises and reforms in policy sectors. In: WAGENAAR, Hendrik (org.). Government Institutions: Effects, Changes and Normative Foundations. Dordrecht: Springer, 2000. p. 9-31. DOI: 10.1007/978-94-010-0963-8_1

5 LEVINSON, Sanford; BALKIN, Jack M. Constitutional crises. University of Pennsylvania Law Review, v. 157, n. 3, p. 707-753, 2009

6 Aqui vale relembrar o Professor Samuel Huntington de Harvard, muito discutido no Brasil no início da década de 1970 quando o debate sobre a abertura política e as instituições políticas nas universidades se tornou mais presente a despeito da ditadura militar. Naquela época o "desenvolvimento acelerado" era a causa primária desse debate. Uma obra relevante no período foi: HUNTINGTON, Samuel P. Political order in changing societies. New Haven: Yale University Press, 1968. (N.A.)

7 LINZ, Juan J. The perils of presidentialism. Journal of Democracy, v. 1, n. 1, p. 51-69, 1990. Vale registrar que o Professor Linz recebeu o Johan Skytte Prize (1996), um prêmio internacional de grande prestígio em ciência política, concedido a ele por sua investigação global sobre a fragilidade da democracia frente à ameaça autoritária

8 ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson de. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados - Revista de Ciências Sociais, v. 31, n. 1, 1988

9 O'DONNELL, Guillermo. Delegative democracy? Journal of Democracy, v. 5, n. 1, p. 55-69, 1994.

10 Dois trabalhos acadêmicos brasileiros mais recentes tratam desse tema com especial atenção: (i) FANIS JÚNIOR, José Tadeu. A batalha entre os Poderes no Estado constitucional contemporâneo: crise da democracia e o paradigma da separação dos Poderes. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 60, n. 238, p. 59-77, abr./jun. 2023; (ii) CASTELO BRANCO, Pedro H. Villas Bôas; SILVA JUNIOR, Eduardo Vasconcelos da; GOUVÊA, Carina Barbosa. A crise na teoria da separação dos poderes e o problema das instituições híbridas. Revista de Investigações Constitucionais, v. 11, n. 2, p. e266, 2024. DOI: 10.5380/rinc.v11i2.91762. (N.A.)

11 Aqui também relembro dois clássicos (mesmo que mais recentes): LEVITSKY, Steven; ZIBLATT, Daniel. How democracies die. New York: Crown Publishing, 2018; (ii) FUKUYAMA, Francis. Political order and political decay: from the industrial revolution to the globalization of democracy. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2014 (N.A.)