segunda-feira, 19 de abril de 2021

COLUNAS

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Registro civil único: primeiras considerações

terça-feira, 23 de fevereiro de 2016

Introdução e vantagens

Certidão de Nascimento, Registro Geral, Cadastro de Pessoa Física, Título de Eleitor, Carteira de Habilitação e passaporte. O brasileiro apresenta uma série de documentos obrigatórios que, apesar das suas diversas utilidades e inegável importância, também causam pequenas dificuldades na vida cotidiana das pessoas no tocante ao armazenamento físico da documentação e à diversidade de série numérica atrelada a cada um.

A iniciativa dirigida ao gerenciamento e controle centralizado de dados populacionais em um país de extensão continental é, sem dúvida, um importante marco de progresso. É verdade que a estrutura dos estados facilita e informatiza os vários procedimentos de registro. Deve-se reconhecer, contudo, que o desafio persiste. Na Amazônia, por exemplo, os dados de apenas 17% da população estão disponíveis1. Sem dúvida, não ajuda a melhorar essa estatística a dificuldade de acesso a postos oficiais e o elevado custo, em termos de tempo de dinheiro, exigido para a emissão de cada um dos documentos supracitados.

Analisando a questão sob um viés prático-jurídico, tem-se que essa multiplicidade de documentos, em sua maioria impressos em papel e emitidos por órgãos locais (logo, fornecidos à revelia de um cadastro unificado), gera um ambiente deveras propício à prática de fraude mediante falsificação de documentos.

Quando se leva em consideração que para abrir uma microempresa são necessários aproximadamente 20 documentos2, é fácil perceber que a burocracia e o custo associados a esses procedimentos impõem um sério óbice às demandas do mercado e da economia por maior celeridade.

Nesse âmbito surgiu o programa do governo brasileiro "Plano Bem Mais Simples Brasil", que apresenta projetos de democratização e simplificação do registro. O presente artigo, cuja finalidade é analisar o projeto de lei 1775/20153, insere-se nesse contexto. O projeto de lei em questão pretende unificar todos os documentos citados no início do presente artigo em um único cartão magnético provido de foto e chip com todos os dados do titular. Posteriormente, a ideia é atribuir um único número a cada cidadão, de modo a diminuir as muitas das dificuldades apontadas acima.

A implementação desse chamado Registro Civil Único será responsabilidade do Tribunal Superior Eleitoral, o qual implantará o novo documento e controlará essa riquíssima base de dados.

A intenção é excelente e parece auxiliar em muito o controle de dados da população. Além disso, dificultaria a comissão de fraude e facilitaria o cotidiano social a reduzir a multiplicidade de documentos hoje existentes a um único cartão de identidade. As inegáveis vantagens desse projeto explicam a aprovação e o apoio à sua implantação de alguns integrantes das Casas do Congresso e da presidente4. Contudo, há ressalvas importantes a serem feitas.

Tramitação e análise do Projeto de Lei

A proposta, que até a finalização do presente artigo se encontra na Câmara dos Deputados, proíbe - por óbvio - a comercialização desses dados5. Por outro lado, permite que dúvidas de terceiros sejam esclarecidas, o que fragiliza a confidencialidade e a proteção desses dados, que poderiam ser acessados, mediante simples justificativa, a fim de ser utilizados de má-fé por empresas, por exemplo6.

O texto do projeto de lei 1775/15 traz ainda a possibilidade de acesso a todos os órgãos do Executivo7, da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Dessa forma, admite a possibilidade de que qualquer secretaria, por mais pequeno ou longínquo que seja o munícipio ao qual pertença, acesse os dados de cidadãos de qualquer parte do país. Isso, sem dúvida, é um ponto deveras problemático.

Como forma de controle dos dados, está prevista a criação de um Comitê de Registro Civil Nacional8, órgão que será responsável pela gestão desses dados junto à Justiça Eleitoral, conforme estabelece o dispositivo abaixo transcrito:

Art. 6º Fica criado o Comitê do RCN, com a participação paritária do Poder Executivo federal e do Tribunal Superior Eleitoral, que o coordenará.

§ 1º Compete ao Comitê do RCN:

I - recomendar:

a) o padrão biométrico do RCN;

b) o padrão do documento de RCN;

c) a regra de formação do número do RCN;

d) os documentos necessários para expedição do documento de RCN; e

e) os parâmetros técnicos e econômico-financeiros da prestação dos serviços de conferência de dados;

II - orientar a implementação da interoperabilidade entre os sistemas eletrônicos do Poder Executivo federal e da Justiça Eleitoral; e

III - estabelecer as diretrizes para administração do Fundo do Registro Civil Nacional - FRCN e gestão de seus recursos.

§ 2º O Comitê do RCN será formado por três representantes indicados pelo Poder Executivo federal e três representantes indicados pelo Tribunal Superior Eleitoral.

§ 3º As decisões do Comitê do RCN serão tomadas por consenso.

§ 4º O Comitê do RCN poderá criar grupos técnicos, com a participação paritária do Poder Executivo federal e do Tribunal Superior Eleitoral, para assessorá-lo em suas atividades.

Merece uma análise detalhada referido dispositivo. Primeiramente, restringiu-se a coordenação do Comitê do RCN ao Poder Executivo federal e ao Tribunal Superior Eleitoral, inclusive no que diz respeito à criação dos chamados "grupos técnicos". A importância desses grupos é primordial, tendo em vista sua função técnica de implantação do documento, organização e controle técnico-informacional da base de dados. Cabe aqui, ainda, indagação quanto à competência dos mesmos.

Outra problemática está na ausência de previsão de escolha dos representantes desse Comitês, restringindo o artigo 4º do Projeto de Lei apenas a tratar da composição, sem, contudo, especificar requisitos ou como será feita a indicação pelo Tribunal Superior Eleitoral.

Além disso, o dispositivo tece a primeira menção a outro importante órgão ligado ao Comitê e ao Registro Civil Nacional: o Fundo do Registro Civil Nacional. Cabe aqui, novamente, a transcrição do texto legislativo que deve criá-lo, o qual advém do próprio Projeto de Lei 1775/2015:

Art. 7º Fica instituído o Fundo do Registro Civil Nacional - FRCN, de natureza contábil, vinculado ao Tribunal Superior Eleitoral, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento e a manutenção do RCN e das bases por ele utilizadas.

§ 1º Constituem recursos do FRCN:

I - os que lhe forem destinados no orçamento da União;

II - os oriundos da aplicação de multas previstas no parágrafo único do art. 3º;

III - o resultado de aplicações financeiras sobre as receitas diretamente arrecadadas; e

IV - outros recursos que lhe forem destinados, como os decorrentes de convênios ou outros instrumentos congêneres, doações ou prestação de serviços de conferência de dados.

§ 2º O FRCN será administrado pelo Tribunal Superior Eleitoral, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Comitê do RCN.

Prevê-se, dessa maneira, um fundo monetário para financiamento do RCN. Infere-se do texto ser um fundo especial9, de natureza contábil10, previsto no artigo 71 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, legislação que versa acerca dos recursos do Tesouro Nacional.

Dessa forma, por se tratar de um fundo especial que servirá como instrumento de gestão financeira (voltado a facilitar o controle de recursos da Administração Pública por meio de uma reserva de receitas públicas com finalidade específica destinada ao interesse público)11, sua administração é incompatível com as competências do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

O TSE, ainda que detenha competências administrativas, integra ao Poder Judiciário. Logo, não detém competência para administrar recursos. Dentre as competências administrativas do TSE previstas na Lei Eleitoral não se verifica qualquer menção à administração de fundo especial. Isso significa que a mera delegação do gerenciamento de um fundo especial ao TSE e ao Comitê do RCN, sem quaisquer limitações ou regulamentações, podem inclusive ser tidas como violação aos preceitos legais e à tripartição de poderes12, base do sistema constitucional.

Por fim, no tocante ao Fundo do RCN, reitera-se seu inciso IV e o artigo 8º do Projeto:

Art. 8º O Tribunal Superior Eleitoral poderá firmar acordo, convênio ou outro instrumento congênere com entidades governamentais ou privadas, com vistas à consecução dos objetivos desta Lei, observado o disposto no art. 31 da lei 12.527, de 18 de novembro de 2011.

Desde uma perspectiva exclusivamente arrecadatória, permitir convênios e o recebimento de doações como forma de obtenção de recursos pode ser deveras efetivo, até pelo fato de que tende a ser a maior e mais completa base dados do país.

Por outro lado, a regulação dessa prestação de serviços ainda é uma incógnita. Não há necessidade de maiores aprofundamentos para reconhecer a conjuntura corruptiva13 na qual está imerso o país. Nesse sentido, tornou-se preocupação do Legislativo regulamentar minuciosamente e com toda cautela o binômio 'prestação de informação-recebimento de recursos', devendo-se evitar de toda forma o mero escambo de dados, sob pena ainda de configurar grave violação dos direitos individuais da sociedade.

O projeto de lei 1775/2015 apresenta escopo modernizador e com inúmeras vantagens à população e à administração e governo do país. Seu texto, contudo, merece ressalvas e maior regulamentação no tocante a diversos pontos intrínsecos ao Registro Civil Nacional, seja no âmbito orçamentários, qual seja, sua regulação interna corporis, seja em sua principal função: armazenamento e controle de dados dos cidadãos, sendo imprescindível um rebuscamento legal e prático da regulação desses.

Uma segunda análise merece atenção: a consecução desse gerenciamento de dados junto ao Ofícios de Registro Civil. Fica para a próxima semana análise do projeto nesse âmbito e o tecer de considerações acerca do futuro dessa serventia com esse novo modo de registro. Até lá!

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1 Parecer do procurador-Geral acerca do RCN [Acesso em 4-2-2016]

2 Parecer do Procurador Geral acerca do RCN [Acesso em 4-2-2016]

3 Seu relator é Julio Lopes, deputado do PP/RJ.

4 A presidente enviou o projeto, o qual até o momento encontra-se na Câmara dos Deputados, consoante tramitação.

5 Art. 5º Fica vedada a comercialização, total ou parcial, da base de dados do RCN.

6 Em contrapartida ao caput do supramencionado artigo 5º, tem-se seu parágrafo único:

Art. 5º (...)

Parágrafo único. O disposto no caput não impede o serviço de conferência de dados prestado a terceiros.

7 Art. 4º A Justiça Eleitoral garantirá ao Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios o acesso à base de dados do RCN, de forma gratuita, exceto quanto às informações eleitorais.

Parágrafo único. O Poder Executivo dos entes federados poderá integrar aos seus próprios bancos de dados as informações da base de dados do RCN.

8 Artigo 4º do Projeto de lei 1.775/2015.

9 Conforme prevê a lei 4.320/64, artigo 71:

"Constitui fundo especial o produto das receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação."

10 Art . 71. Constitui Fundo Especial de natureza contábil ou financeira, para fins deste decreto, a modalidade de gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei à realização de determinados objetivos de política econômica, social ou administrativa do Governo.

§ 1º São Fundos Especiais de natureza contábil, os constituídos por disponibilidades financeiras evidenciadas em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional.

11 CASSIM NETO, Omar, VIERIA JUNIOR, Antônio José. Fundos Especiais de Despesa, in [Acesso em 10-2-2016].

12 Não cabe ao Poder Judiciário a administração de recursos, elucidando a ementa abaixo o que, nas palavras da Ministra, qualifica como "indevida" intervenção: "Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 5.913/1997, do Estado de Alagoas. Criação da Central de Pagamentos de Salários do Estado. Órgão externo. Princípio da separação de poderes. Autonomia financeira e administrativa do Poder Judiciário. (...) A presença de representante do Poder Judiciário na Central de Pagamentos de Salários do Estado de Alagoas (CPSAL) não afasta a inconstitucionalidade da norma, apenas permite que o Poder Judiciário interfira, também indevidamente, nos demais Poderes".

13 Sem se restringir ao contexto midiático no qual diariamente tem-se notícias de corrupção, vale ressaltar a justificativa do projeto de lei nº 169 de 2015, de iniciativa do Senado, qual seja "As doações de pessoas jurídicas dependentes de contratos com a administração consistem na grande fonte de corrupção no Brasil. Os agentes políticos que favorecem o acesso a essas empresas ao poder público recebem, como contrapartida, doações para seus respectivos partidos e para suas campanhas eleitorais. Perpetua-se, assim, um círculo vicioso". [Acesso em 12-2-2016]

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* O artigo foi escrito com a colaboração da estudante de Direito da USP e pesquisadora jurídica Ana Laura Pongeluppi.

Atualizado em: 22/2/2016 13:24