Domingo, 16 de junho de 2019

ISSN 1983-392X

Teoria Integral do Direito

Luiz Walter Coelho Filho

José é dono de um imóvel. O que ele tem? A faculdade exclusiva de definir a destinação do seu bem. Isto é propriedade. O município de São Paulo tem o domínio da rua pública. O que ele tem? O dever de assegurar a afetação do bem público à sua destinação. Isto é domínio. Na primeira hipótese, faculdade que tem origem na exclusividade do bem. Na segunda hipótese, dever de assegurar a afetação do bem à sua destinação que tem origem na necessidade de compartilhamento de uso do imóvel.

terça-feira, 8 de dezembro de 2009


Teoria Integral do Direito

Propriedade e domínio como faculdade e dever

Luiz Walter Coelho Filho*

José é dono de um imóvel. O que ele tem? A faculdade exclusiva de definir a destinação do seu bem. Isto é propriedade. O município de São Paulo tem o domínio da rua pública. O que ele tem? O dever de assegurar a afetação do bem público à sua destinação. Isto é domínio. Na primeira hipótese, faculdade que tem origem na exclusividade do bem. Na segunda hipótese, dever de assegurar a afetação do bem à sua destinação que tem origem na necessidade de compartilhamento de uso do imóvel. O dever se transforma em poder. Esta relação entre faculdade e dever parece ser determinante na compreensão e distinção entre bem imóvel privado e bem imóvel público (dominical, de uso especial e de uso comum do povo).

O Código Civil1 classifica e define o que são bens particulares e bens públicos. O Quadro 1 organiza a classificação adotada e sua relação jurídica com o objeto, limitando-se esta análise aos bens imóveis.

Quadro 1. Relação sujeito e objeto na propriedade e domínio.

O sujeito de direito privado é proprietário de um imóvel. Ele tem a faculdade exclusiva para definir a destinação do objeto. Se dois sujeitos de direito privado são proprietários da mesma coisa, opera-se a co-propriedade, e eles dividirão esta comunhão, segundo regras próprias. Eles terão a faculdade exclusiva compartilhada para definir a destinação do bem.

A terceira hipótese relaciona sujeito de direito público e bem imóvel dominical. Neste caso, se pode admitir a propriedade, ainda que regida por regras de Direito Público. Se o ente público tem a faculdade exclusiva para definir a destinação do bem, admite-se por lógica o conceito de propriedade com o acréscimo de qualificação pública. Um exemplo: terreno de marinha, bem dominical da União. O Serviço do Patrimônio da União outorga arrendamento, autoriza ocupação ou uso, celebra contratos de cessão. Múltiplas operações sempre nos parâmetros da lei, mas essencialmente a União atua como proprietária, inclusive com enorme zelo na obtenção de rendas associadas à cobrança de laudêmios e taxas, o que significa direito de fruição.

A quarta hipótese relaciona sujeito de direito público com bem imóvel de uso especial. Neste caso, a destinação ou afetação do bem predomina sobre a faculdade de definir a destinação do bem imóvel. É possível afirmar que o titular tem pouca autonomia para definir a destinação do bem, o que exclui tecnicamente a exclusividade. A afetação do bem imóvel à sua finalidade é tão relevante que gera até mesmo proteção especial, ainda que o titular não seja sujeito de direito público. É o que se discute acerca da impenhorabilidade de bens de sociedades de economia mista aplicados em serviços públicos. Esta polêmica, por si só, revela o destaque que o bem de uso especial adquire a partir da sua afetação.

Na última hipótese, o bem de uso comum do povo. Nesta categoria, ingressa também o mar, apesar de não constituir bem imóvel. É uma categoria mais abrangente. O que se percebe pelo uso da praia, das praças e das ruas é que todos podem utilizar e ninguém pode avocar para si a exclusividade para definir a destinação. Estes bens são totalmente afetados ao uso coletivo, sendo dever do poder público assegurar o compartilhamento do uso.

Como já dito, a exclusividade na relação com o bem apropriado se manifesta como faculdade de definir a destinação. Enquanto esta faculdade predomina, pode-se afirmar que existe propriedade. Quando esta faculdade cede e se torna subordinada à afetação do bem, surge uma relação de dever e poder, aqui denominada domínio. O sujeito de direito público que tem domínio sobre ruas e praças exerce relação de dever e por tal conta lhe é assegurado poder. Parece nítido que o poder público está a serviço da comunidade, relação de dever, e como tal esta lhe confere poder para administrar o bem.

No plano lógico, duas proposições podem ser declaradas:

a) propriedade é a relação jurídica entre sujeito de direito e objeto em que predomina a faculdade exclusiva para definir a destinação do bem imóvel;

b) domínio é a relação jurídica entre sujeito e objeto em que predomina o dever de assegurar determinada destinação ao bem imóvel. Percebe-se que os conceitos são estruturados a partir da carga predominante: na propriedade, faculdade para definir a destinação; no domínio, dever e poder para assegurar a destinação.

Como se poderá perceber, as duas variáveis – faculdade para definir a destinação e dever de assegurar a destinação ou afetação – atuam combinadas em todas as cinco categorias de bens, o que acaba determinando níveis de proteção especial ao bem imóvel. O quadro 2 estrutura com mais clareza a combinação das duas variáveis.

Quadro 2. Variáveis de faculdade e dever na relação entre sujeito e imóvel.

Hipótese de relação sujeito e objeto (imóvel)

Variável 1 faculdade para definir a destinação (exclusividade)

Variável 2 dever de assegurar a destinação (afetação)

Proteção legal

1. Imóvel privado. Propriedade de um sujeito

Faculdade ampla com as limitações da lei.

Observância da regra da função social da propriedade.

Nenhuma proteção diferenciada em relação aos bens públicos.

2. Imóvel privado. Propriedade de mais de um sujeito

Faculdade ampla com as limitações impostas pela co-propriedade e pela lei.

Observância da regra da função social da propriedade.

3. Imóvel dominical. Pessoa jurídica de direito público

Faculdade ampla vinculada às definições da lei.

Observância da regra da função social da propriedade.

Imprescritíveis, impenhoráveis.

4. Imóvel de uso especial. Pessoa jurídica de direito público

Faculdade restrita.

Total afetação à finalidade

Inalienáveis, imprescritíveis, impenhoráveis. Existem outras proteções que serão oportunamente referidas.

5. Bem de uso comum.

Faculdade restrita. Incompatibilidade com o uso exclusivo

Total afetação à finalidade

O Quadro 2 permite a seguinte compreensão: o arbítrio para definir a destinação, aqui denominada exclusividade, e o dever de assegurar a destinação, aqui denominada afetação, materializam-se como atos em dois verbos: posso fazer e devo fazer. Parece claro que na propriedade a carga predominante é a faculdade, ainda que exista algum dever de subordinar esta faculdade à função social definida para a propriedade. No extremo oposto, a carga dominante é o dever de assegurar a afetação do bem, ainda que possa ser identificada alguma faculdade para definir a destinação de parte do bem, por exemplo. A relação combinada das duas variáveis deve ser ajustada ao caso concreto, pois, não é possível definir categorias rígidas. Relevante nesta análise é a estruturação lógica das categorias para adequada aplicação das variáveis como vetores.

Outro aspecto merece ser referido e pode ser observado no Quadro 2. Trata-se da proteção legal assegurada à propriedade e ao domínio. Este regime de proteção legal apresenta variação por categoria de bem imóvel, o que em certa medida decorre da aplicação combinada das variáveis. Este aspecto é muito interessante e será objeto do próximo artigo.

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1 Código Civil, arts. 98 e 99.

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*Advogado e sócio do escritório Menezes, Magalhães, Coelho e Zarif Advogados S/C

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