quarta-feira, 14 de abril de 2021

MIGALHAS DE PESO

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O plenário do STF e a perda de nacionalidade brasileira originária: Uma discussão necessária

A temática é complexa e já rendeu intensas discussões na Suprema Corte, que, no entanto, ainda não teve, em sua composição plena, oportunidade de se manifestar sobre ela, não obstante a notável envergadura e a repercussão constitucional da questão.

quinta-feira, 12 de novembro de 2020

(Imagem: Arte Migalhas)

(Imagem: Arte Migalhas)

O Supremo Tribunal Federal poderá revisitar, em breve, a controvérsia acerca da perda da nacionalidade brasileira originária. O tema foi inicialmente apreciado pela 1ª turma no mandado de segurança 33.864 (Caso Cláudia Sobral), em notório precedente que ocasionou sensível comoção na comunidade brasileira no exterior. A 2ª turma, em recente julgamento no mandado de segurança 36.359, aderiu a tal posicionamento.

Cumpre destacar que as deliberações nos órgãos fracionários ocorreram por apertada maioria, ou então, mediante quórum incompleto (e também por maioria). A temática é complexa e já rendeu intensas discussões na Suprema Corte, que, no entanto, ainda não teve, em sua composição plena, oportunidade de se manifestar sobre ela, não obstante a notável envergadura e a repercussão constitucional da questão.

Na ação rescisória 2800, o Tribunal Pleno poderá analisar o assunto para que se esclareçam os muitos pontos ainda carentes de solução, a exemplo da possibilidade de cassação da nacionalidade por amostragem, ou da abrangência do conceito de direitos civis para fins de manutenção do vínculo patrial. Passa-se, então, a breves considerações, com intuito de apontar a relevância do julgamento da mencionada ação rescisória para o debate.

A nacionalidade consiste em vínculo político-jurídico outorgado pelo Estado Soberano aos indivíduos que lhe compõem sua dimensão pessoal (povo) e que a ele se vinculam por laços de lealdade1. Mais do que isso, a Carta de Direitos da ONU (1948) inseriu a nacionalidade no núcleo essencial dos direitos humanos. O artigo 15 dispõe que "todo indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade" e que "ninguém pode ser arbitrariamente privado de sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade"2. Trata-se, pois, de garantia do mais alto relevo, cuja eventual restrição requer parcimônia e ponderação.

Sob a ótica interna, a matéria encontra-se predominantemente constitucionalizada. A CF prevê, à luz do artigo 12, § 4º, a possibilidade de perda da nacionalidade brasileira originária - ou seja, em relação aos brasileiros natos- sempre que adquirirem outra nacionalidade, exceto "nos casos de reconhecimento de nacionalidade originária pela lei estrangeira"4. Excepciona, ainda, as hipóteses de "imposição de naturalização, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em estado estrangeiro, como condição para permanência em seu território ou para o exercício de direitos civis".

A aplicação da aludida norma constitucional mostrou-se tormentosa no âmbito administrativo, de sorte que o alcance daquele dispositivo foi, por vezes, examinado em sede judicial.

Foi nesse sentido que, em 2016, a 1ª turma do Supremo Tribunal Federal, nos autos do mandado de segurança 33.864, firmou a atual jurisprudência da Corte. Naquele cenário, o governo dos Estados Unidos da América requeria a extradição de Cláudia Sobral, brasileira naturalizada americana.

A fim de possibilitar tal pretensão - visto que o nosso país, por imperativo constitucional, não extradita brasileiros natos - o Ministério da Justiça instaurou procedimento de cancelamento da nacionalidade originária, o qual foi respaldado pela Suprema Corte no julgamento daquele mandado de segurança.

O caso ganhou notoriedade pela ampla divulgação midiática, então noticiado como a primeira extradição deferida em desfavor de brasileiro nato. Embora tecnicamente imprecisa - eis que havia se operado a perda da nacionalidade -, tal assertiva revela a importância paradigmática do caso, que, conforme antecipado, ocasionou sensível comoção na comunidade brasileira no exterior.

Isso porque, até então, o Ministério da Justiça reputava inviável a perda da nacionalidade brasileira pela simples naturalização no exterior. Em outros termos, no entendimento do Governo brasileiro, o respectivo processo administrativo seria instaurado apenas mediante requerimento formal e expresso do nacional interessado, inadmissível, portanto, a instauração ex officio.

Tal orientação era largamente difundida no âmbito do Ministério da Justiça, órgão ao qual incumbe o processamento desses feitos, e também no próprio Ministério das Relações Exteriores, que, a propósito, informava aos brasileiros interessados na aquisição de dupla-cidadania a inexistência de qualquer risco à nacionalidade brasileira.

O sítio eletrônico "portal consular" do Ministério das Relações Exteriores exibiu, durante anos, as seguintes orientações:

Não há qualquer restrição quanto à múltipla nacionalidade de brasileiros. A nacionalidade brasileira não exclui a possibilidade de possuir, simultaneamente, outra nacionalidade. A perda de nacionalidade brasileira somente ocorrerá no caso de vontade formalmente manifestada pelo indivíduo. Em suma, ao tornar-se cidadão estrangeiro, por processo de naturalização, o cidadão brasileiro não perde automaticamente a cidadania brasileira, mas sim, passa a ter dupla cidadania: brasileira, por nascimento, e a estrangeira, por naturalização. (...)

Assim sendo, somente será instaurado processo de perda de nacionalidade quando o cidadão manifestar expressamente, por escrito, sua vontade de perder a nacionalidade brasileira. Caso contrário, não ocorrerá processo de perda de nacionalidade.

A Autoridade Administrativa, por anos a fio, concluiu que a perda da nacionalidade - mesmo nas hipóteses constitucionalmente elencadas - dependeria impreterivelmente de volição específica pela renúncia à nacionalidade brasileira, a ser manifestada exclusivamente perante o Ministério da Justiça. Tratava-se de interpretação legítima do artigo 12, § 4º, da Carta Constitucional.

É nesse contexto que se insere o caso Cláudia Sobral. Sua relevância não decorre do ineditismo na extradição de suposto brasileiro nato, mas, sim, porque representou, concretamente, brusca alteração na forma com que o Estado brasileiro enfrentava a perda de nacionalidade originária.

Assim, após o julgamento do mandado de segurança 33.864, verificou-se sensível mudança no procedimento adotado pelo Ministério da Justiça, que agora prescinde de qualquer manifestação de vontade do nacional interessado. Passou-se a admitir largamente a instauração, sem requerimento pelo nacional, de processo administrativo de perda da nacionalidade. Do mesmo modo, o Ministério das Relações Exteriores não mais encaminha orientações naquele sentido.

É interessante observar que a atual jurisprudência da Suprema Corte destoa de seu posicionamento histórico e não acabou com a controvérsia que circunda a temática. Que não se relegue ao esquecimento o fato de que a Suprema Corte historicamente adotou posição amplamente favorável à preservação do vínculo político. Nesse sentido, ainda sob a vigência da Constituição de 1946 - cuja disciplina acerca do tema era semelhante à atual5, o Supremo Tribunal Federal pronunciou-se no mandado de segurança 4.442/SP, em 1957, com expressa alusão ao princípio da conservação da nacionalidade:

Predominante o princípio da conservação da nacionalidade, esta só se perde em condições especificadas e por declaração de vontade (Orestes Ranelletti, Istituzioni di Diritto Público). A Constituição Suíça, por exemplo, fala em renúncia expressa. E seu ilustre comentador Sauser Hall diz 'Il faut toujours une renonciation expresse de l'interess (Guide Politique Suisse, pg. 99). O princípio da declaração da vontade tinha realmente que se impor, principalmente quando se tratasse de perda da nacionalidade. Daí a distinção entre nacionalidade nata e a adquirida. E preservar a nacionalidade originária, natural, é uma tradição do direito brasileiro. É essa a tradição que foi recolhida também pelo art. 130 da Constituição de 1946. Como diz Pontes de Miranda, 'quem se naturaliza estrangeiro perde a sua nacionalidade desde que o queira'6.

Como se vê, trata-se de matéria de relevância constitucional - a propósito, assim já foi reconhecida pelo ministro Marco Aurélio na decisão liminar da ação rescisória 2800 - e que reclama interpretação condizente com a máxima proteção do direito em exame.

Nesse sentido, é relevante observar que - após o julgamento do Caso Cláudia Sobral - passou a tramitar, no Senado Federal, a proposta de emenda constitucional 6/18, que objetiva reestabelecer o procedimento anteriormente vigente nos Ministérios da Justiça e Relações Exteriores.

Em outras palavras, a PEC altera a redação do artigo 12, § 4º, da Constituição da República, para que nele conste que a perda da nacionalidade brasileira originária demanda pedido expresso a ser realizado pelo nacional perante a Autoridade brasileira. Nesse sentido, condiciona a perda da nacionalidade à renúncia, e não mais como efeito automático da aquisição de nacionalidade estrangeira.

Assim, a manifestação do constituinte derivado encerra relevante conclusão. Por anos, o Ministério da Justiça interpretava a norma constitucional no sentido de que a perda da nacionalidade não seria automática. Até então, tal entendimento não acarretara qualquer insurgência no Congresso Nacional.

Tão logo foi alterada essa concepção - com o respaldo do Supremo Tribunal Federal -, manifestou-se o Poder Legislativo pela necessidade de imediato retorno à sistemática de outrora. É certo, pois, que o constituinte derivado reputava a interpretação anterior como mais consentânea aos objetivos da Carta Constitucional, visto que com ela anuiu por vários anos.

Atualmente, a PEC teve relatório favorável aprovado, à unanimidade, pela Comissão de Constituição e Justiça e aguarda votação em plenário, cujo trâmite foi retardado em decorrência da situação epidemiológica de covid-19.

Por outro lado, no julgamento do mandado de segurança 36.359, a 2ª turma somou-se ao posicionamento anteriormente sufragado pela 1ª turma no MS de Cláudia Sobral, sedimentando a possibilidade de perda automática da nacionalidade originária, ou seja, mesmo que ausente requerimento do nacional interessado. As premissas assentadas pela 2ª turma vão na contramão das propostas legislativas e doutrinárias mais modernas, que defendem a manutenção do vínculo político7.

De todo modo, o Supremo Tribunal Federal abriu, à época, grave precedente no sentido de conferir interpretação ainda mais restritiva à aquisição de múltiplas nacionalidades, de sorte que a exceção constitucional prevista no art. 12, § 4º, II, "b", revestiu-se, aos olhos da Suprema Corte, de ainda maior excepcionalidade.

Nesse processo, tratou-se de hipótese na qual brasileiro domiciliado nos Estados Unidos fora compelido a nacionalizar-se americano como condição para o exercício de direitos civis naquele país. As circunstâncias do caso falam por si mesmas: a filha do então impetrante havia se tornado, no Brasil, órfã de mãe em trágicas circunstâncias, razão pela qual o pai, no interesse do convívio familiar, pleiteou levá-la aos EUA com a máxima brevidade.

Em razão das rígidas políticas migratórias daquele país, o nacional brasileiro, com a autorização de residência permanente (green card) que então detinha, teria que se sujeitar a uma longa espera [em média, de oito a dez anos] para a regularização dos entraves migratórios, o que, por evidente, não se coaduna com a natureza premente e a celeridade necessária com que se reveste a proteção da família, garantia de índole constitucional. Sobre o tema, o voto-condutor adotou como ratio decidendi parecer elaborado pelo Departamento de Migrações da Secretaria Nacional de Justiça, no qual consta que:

Por mais que o art. 226, da Carta Política traga proteção expressa à família, sendo tal direito também reconhecido pela Corte Suprema americana como de índole constitucional, no presente caso, não tem o condão de ser interpretado como exercício de direito civil passível de ser enquadrado na exceção da norma constitucional acima citada, tendo em vista que a legislação estrangeira migratória não coloca qualquer vedação para o exercício desse direito, mas apenas trata de forma menos prioritária o conhecimento e apreciação de processos com esse fim pleiteados por estrangeiros residentes em prol de análogos cujos requerentes têm vínculo parental com nacionais daquele país.

O que houve, na verdade, foi a adoção voluntária da nacionalidade americana pelo Representado com o fim subverter a ordem legal de conhecimento de processos migratórios de reunião familiar em prol de sua filha, situação essa que, apesar de não ser ilegal, a priori, também não serve para amparar a sua alegação de ter adotado o ato para, indiretamente, usufruir de direito civil.

Ocorre que o feito analisado pela Suprema Corte versava sobre direitos cuja demora no seu exercício implicaria perecimento. O convívio perdido com a filha não mais poderia ser recuperado, assim como as sequelas à estrutura familiar seriam de difícil reparação. As medidas adotadas, naquele caso, para imprimir celeridade à almejada reunião familiar eram plenamente justificadas e alinhavam-se à disciplina constitucional da matéria.

De todo modo, o caso é paradigmático na medida em que evidencia a interpretação restritiva conferida pela Suprema Corte à previsão constitucional de acúmulo de nacionalidades. A noção de direitos civis - para fins de retenção da nacionalidade brasileira - vem sofrendo paulatina restrição, a qual, por vezes, distancia- se do autêntico sentido do texto constitucional.

Para além dessa questão, a instauração do processo de perda da nacionalidade sem requerimento do nacional apresenta defeito adicional. Basta que se examinem os dois precedentes simbólicos mencionados até agora. Ambos tratam de perda da nacionalidade brasileira originária em contexto extradicional.

É fato que o Brasil não tem informações sistematizadas sobre todos os brasileiros que pleiteiam aquisição de nacionalidade estrangeira. Ao contrário, como bem aponta o ministro Francisco Rezek8, a maioria dos casos de cassação do vínculo patrial decorre de pedido do nacional, geralmente em virtude de obrigação imposta por Lei Estrangeira de naturalização.

Assim, verifica-se na práxis forense que alguns poucos casos de dupla- nacionalidade são avaliados pelo Ministério da Justiça - em razão de circunstâncias políticas, relações internacionais ou maior cobertura midiática. Para esses, instaura-se processo administrativo de perda da nacionalidade ex officio ou por requerimento apenas do Ministério Público, ao passo que, para um enorme contingente de brasileiros em idêntica situação9, não se verifica o mesmo rigor.

Trata-se de alarmante cenário de desnacionalização de brasileiros por amostragem, uma cassação aleatória e anti-isonômica do vínculo patrial, mediante circunstâncias casuísticas. Também por essa razão a PEC 6/18 estabelece a necessidade de renúncia expressa e formal ao vínculo político, de modo a minimizar a possibilidade de perda da nacionalidade originária por amostragem, o que não se coaduna com o Estado Democrático de Direito.

Por fim, a discussão também perpassa fundamento já lançado pelo ministro Edson Fachin no bojo do mandado de segurança 36.359. Para ele, as disposições sobre privação de nacionalidade da Convenção para Redução dos Casos de Apatridia, tratado internacional cujo instrumento de ratificação foi depositado em 25/10/07, por serem mais restritivas do que a previsão constitucional do artigo 12, § 4º, II, "b", devem ser aplicadas nas hipóteses aqui mencionadas.

De todo modo, como se demonstrou com essas breves considerações, a questão é complexa e demanda análise mais acurada pela Suprema Corte, em especial pelo Plenário, que ainda não se manifestou sobre a matéria.

Nesse contexto, o julgamento da ação rescisória 2800 oportunizará ao Tribunal Pleno o esclarecimento das muitas questões ainda pendentes de resolução e que requerem reflexão minuciosa, a exemplo dos pontos apresentados neste artigo.

Se for mantido o posicionamento já externado nos mandados de segurança anteriores, há, ainda, outro ponto relevante: é necessário que o Supremo Tribunal Federal examine o tema à luz dos princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica. Nos termos já apresentados, o Ministério das Relações Exteriores ativamente orientava os brasileiros interessados na aquisição de dupla-cidadania como se não houvesse quaisquer riscos à nacionalidade brasileira.

Nessa sorte, não é possível que o Estado imprima injusto gravame aos particulares que efetivamente pautaram suas condutas em observância das informações difundidas pelos órgãos oficiais. Tal compreensão não é compatível com o ordenamento constitucional vigente e, portanto, deveria a Suprema Corte, ao menos, restringir os efeitos da nova interpretação às situações que lhe são posteriores, de modo a resguardar a confiança na administração e a boa-fé que deve conduzir a atuação estatal.

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1 REZEK, José Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar/ Francisco Rezek - 17ª Ed. - São Paulo: Saraiva 2018, p. 220-221.

2 MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional/Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Gonet Branco - 12ª Ed. rev. atual. - São Paulo: Saraiva, 2017, p. 733-734.

3 O ministro Marco Aurélio Mello entende que todas as hipóteses descritas no § 4º do art. 12 são exclusivamente destinadas ao brasileiro naturalizado.

4 Alguns ordenamentos reconhecem a possibilidade de restauração do vínculo político em relação aos descendentes de imigrantes egressos de seu território. Trata-se de hipótese de atribuição da nacionalidade originária por critério hereditário (ius sanguinis). Tais situações são comuns, por exemplo, em relação à Itália, Alemanha ou mesmo Portugal. Nesses casos, a atribuição de nacionalidade operará efeito ex tunc, como se decorrente fosse do próprio nascimento, e, nos termos da Constituição Federal, é plenamente viável sua cumulação com a nacionalidade brasileira.

5 Art. 130. Perde a nacionalidade o brasileiro:

- que, por naturalização voluntária, adquirir outra nacionalidade;

II - que, sem licença do Presidente da República, aceitar de govêrno estrangeiro comissão, emprego ou pensão;

III  - que, por sentença judiciária, em processo que a lei estabelecer, tiver cancelada a sua naturalização, por exercer atividade nociva ao interêsse nacional.

6 MS 4442, relator(a): CÂNDIDO MOTTA, 1ª turma, julgado em 24/7/57, DJ 28-11-1957 PP-15633 EMENT VOL-00324-01 PP-00133

7 Nas eloquentes palavras do ministro Nelson Jobim: "Não poderia, no entanto, o país continuar a fechar as portas a esses filhos que, muitas vezes em situações-limite, migraram à procura de oportunidades aqui inexistentes. Até porque é de todo o interesse para o Brasil manter o vínculo político-jurídico da nacionalidade com esses brasileiros, senão por outro motivo, ao menos para facilitar-lhes o retorno, quando lhes for conveniente". Disponível clicando aqui. Acesso em: 6/11/20.

8 Parecer da lavra do ministro Francisco Rezek juntado nos autos do no mandado de segurança 36.359.

9 De acordo com dados oficiais do departamento de Segurança Nacional dos Estados Unidos da América, 51.474 brasileiros naturalizaram-se norte-americanos apenas entre os anos de 2015 e 2019. Como se observa, trata-se de montante expressivo que, no entanto, não encontra paralelo no número de brasileiros cuja nacionalidade originária fora cassada pelo Ministério da Justiça. Nesse sentido, resta evidente o alarmante cenário de desnaturalização por amostragem. (dados disponíveis em clicando aqui e aqui. Acesso em 10/11/20)

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*Antônio Carlos de Almeida Castro é bacharel em Direito pela UnB. Advogado criminalista, sócio do escritório Almeida Castro Advogados.

*Marcelo Turbay Freiria é presidente da Comissão de Direito de Defesa da OAB/DF. Mestre em Direito. Professor de Direito Penal. Especialista em Direito Penal Econômico Europeu e em Direito Penal e Compliance. Sócio do escritório Almeida Castro Advogados.

*Álvaro Guilherme de Oliveira Chaves é coordenador-adjunto do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCrim). Mestrando em Direito, Estado e Constituição. Pós-graduado em Direito Penal e Processual Penal. Advogado do escritório Almeida Castro Advogados.

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Atualizado em: 12/11/2020 13:33

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