O dever jurídico de negociar acordos administrativos

No plano doutrinário, há alguns anos, ganha relevo o conceito de Administração Pública Dialógica. Entretanto, faz-se mais do que necessário operacionalizar os institutos existentes no ordenamento jurídico pátrio, para concretização de suas premissas. Em matéria de direito sancionador, vale pensar que os efeitos deletérios advindos da aplicação de uma sanção justifiquem que este seja compreendido como última ratio, cedendo espaço para o que se convém designar como direito administrativo ordenador, pautado na lógica de prevenção, reparação integral e implementação de mecanismos de conformidade.

Neste cenário, poder-se-ía cogitar em um dever jurídico de negociação administrativa? Por óbvio, inexiste um direito subjetivo do administrado a um acordo. O que se está a cogitar é um dever de procedimento de tentativa (efetiva, procedimentada e fundamentada) de acordo pela Administração Pública, seja de ofício ou por provocação.administração 

Os ganhos de eficiência na celebração de acordos, nas ações que envolvem, por exemplo, a probidade administrativa e empresarial são inegáveis, quando comparados aos mencionados efeitos deletérios da aplicação de sanção (diminuição de empregos, queda na arrecadação tributária, reparação integral do dano de modo mais célere, entre outros).

No âmbito do controle de contas, a solução consensual poderia configurar um caminho exitoso ainda não devidamente explorado. O acolhimento de contribuições dos particulares que visem a apuração - e a reparação de danos ao erário -, e a celebração de acordos que logrem o ressarcimento imediato de eventuais sobrepreços e superfaturamento deveriam ser acatadas pelos Tribunais de Contas. Afinal, não seria a avaliação de contas e a recuperação de valores a principal função destas Cortes? Não nos parece deva o sancionamento do particular ser priorizado pelos Tribunais, em detrimento do alcance da verdade real das contas realizadas e seu efetivo e célere regresso ao Erário.

Tais fatos conjugados com a ideia apregoada pelo saudoso professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, no sentido de que a sanção administrativa não é um fim em si mesma, permite chegar à conclusão de que a via dos acordos administrativos é aquela que melhor concretiza o princípio da eficiência administrativa.

Ultrapassado tal ponto, é preciso se avançar na discussão a respeito do modus operandi dos acordos administrativos. Há muito se discute na doutrina sobre a disfuncionalidade de ação desconcertada da administrativa envolvendo a pluralidade de atores com legitimação para celebração de acordos.

Na tentativa de conferir unicidade na atuação da Administração Pública através de seus vários "centros de poder", aventou-se a figura do "balcão único de acordos", a mediação entre órgãos da Administração Federal, dentre vários outros. Sem qualquer dúvida, esta seria a opção mais inteligente e eficaz, pois inegáveis as dificuldades inerentes à negociação com múltiplos atores.

Contudo, isto não pode ser interpretado como um freio à celebração de acordos na seara administrativa, ainda que em cada balcão erigido constitucionalmente. E muito menos não gozar de segurança jurídica aqueles que são negociados e celebrados com o Estado Brasileiro.

Inclusive, fundamental que a segurança jurídica deva ser respeitada não apenas por ocasião da celebração do ato jurídico perfeito. É fundamental que os deveres anexos atinentes à boa-fé objetiva e o princípio da confiança legítima sejam observados durante o período de tratativas dos acordos, especialmente seja garantida a deferência aos reconhecimentos das divisões técnicas de cada órgão, em detrimento de decisões meramente políticas.

Com isso, atuações que não poderiam ser comportadas no Direito: (i) inércia na tentativa ou criação de obstáculos à solução consensual; (ii) violação aos deveres anexos da boa-fé e da confiança, com a adoção de postura sancionatória durante as tratativas de acordo ou com o privilégio da sanção em prejuízo ao alcance do objetivo final e de real interesse público; (iii) postura adversarial entre os órgãos integrantes da Administração.

Há que se cogitar um dever de deferência aos acordos administrativos. Não se ignora que a proposta lege ferenda é de que tivéssemos regulamentação clara sobre a celebração de acordos administrativos, expurgando eventuais conflitos positivos de competência. Contudo, o importante é tentar conferir interpretação sistêmica ao arcabouço legislativo existente, de modo a concretizar a segurança jurídica e a eficiência administrativa.