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Resolução CGSIM 64/20 e a controvérsia acerca do licenciamento urbanístico integrado

Com o advento da Lei de Liberdade Econômica, em 11 de dezembro de 2020, o comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios, editou a resolução CGSIM 64, nos seguintes termos.

quinta-feira, 22 de abril de 2021

(Imagem: Arte Migalhas)

(Imagem: Arte Migalhas)

1. Resumo

O Direito Urbanístico foi abarcado pela Lei de Liberdade Econômica,1 se tratando, pois, de área do direito que dispõe sobre as regras urbanas, destacando-se o direito de construir, instrumentalizado dentre outros, pelo alvará de construção2 e pelo habite-se. A Lei de Liberdade Econômica em seu art. 1º, § 1º aduz que "o disposto nesta lei será observado na aplicação e na interpretação do Direito Civil, empresarial, econômico, urbanístico e do trabalho" trazendo ínsita em seu bojo a ideia de que são direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, desenvolver atividade econômica de baixo risco3, (...), sem demandar, portanto, do exercício de quaisquer atos públicos para a liberação da atividade econômica.

Diante disso, considerando a construção civil e a sua complexidade, haja vista a interconexão existente entre as mais variadas áreas do conhecimento, os reflexos decorrentes e uma imensa gama de situações específicas, que se espraiam desde a operacionalização, que contempla importantes fases, inclusive, uma das mais importantes, qual seja, a obtenção de licenças para a liberação da atividade, até e principalmente, as responsabilidades civil e criminal que podem decorrer de alguma inobservância à legislação e aos preceitos constitucionais, - causando prejuízos, tanto à sociedade, quanto ao meio ambiente -, classificar a atividade econômica de baixo risco tornou-se um grande desafio ao legislador e à jurisprudência.

2. Resolução, termos e intenções

Com o advento da Lei de Liberdade Econômica, em 11 de dezembro de 2020, o comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios, editou a resolução CGSIM 64, nos seguintes termos preambulares: "versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da lei 13.874 de 20 de setembro de 2019, bem como para o inciso I do art. 19 do decreto 10.178, de 18 dezembro de 2019".4

O Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios - CGSIM, adotou o seguinte discurso

O Brasil quer não só diminuir o tempo total para o licenciamento urbanístico de obras, mas também o número de procedimentos. O que essa resolução faz?  Estabelece a prática mundial de balcão único para o maior tipo de obras licenciadas possíveis.  Diminui ao máximo as situações com discricionaridade excessiva ao agente público, de maneira a preservar a segurança jurídica de seus atos e sua pessoa, e reduzir as oportunidades de corrupção e favorecimento indevido.  Mostra que a utilização de baixo risco a ou trazem benefícios à obra e logo também devem trazer ônus para quem optar por essas opções, evitando abusos.  Uma matriz de risco para os licenciamentos de direito urbanístico no Brasil alinhada aos conceitos da Lei de Liberdade Econômica. O que ela não faz?  Afasta a prerrogativa de fiscalização e embargo a qualquer tempo pelo órgão público competente.  Oneração a administração pública5.

A proposta fundamenta-se no desempenho do Brasil sobre o setor de licenciamento urbanístico, pois, atualmente, o Brasil ocupa a 170ª posição em licenciamento de construção no Índice Doing Business do Banco do Brasil, se considerado o lapso temporal de 338 dias e o número de procedimentos que contabilizam 19.

No lançamento oficial da resolução, a ênfase foi conferida a duas "revoluções" que ocorreriam a partir da implementação da medida. A primeira se pautou na facilidade para o cidadão no licenciamento urbanístico e a segunda na "desestatização" do serviço público6.

Por meio da resolução CGSIM 64/20, buscava-se regulamentar a dispensa de alvará de construção e de habite-se para obras consideradas de baixo risco. A medida - que definiu a classificação de risco para atos públicos de liberação de licenças urbanísticas, conforme estabelecido na Lei de Liberdade Econômica - foi publicada em 12 de dezembro7.

A norma, por ora revogada, dispõe em seu teor, sobre o mercado de procuradores digitais de integração urbanística, o MURIN, para permitir a emissão online de dispensas de alvará e habite-se para obras de baixo risco. A iniciativa se destinou aos que atuam no setor da construção civil, objetivando o fomento da livre concorrência no mercado, sendo que a previsão de emissões apontava o mês de março de 2021. Vale destacar que o MURIN é permitido pela lei 13.874/19 (Lei da Liberdade Econômica).8

A resolução 64/20 tratara da classificação de risco no direito urbanístico, com vistas ao desenvolvimento da atividade econômica de baixo risco, para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da lei 13.874 de 20 de setembro de 2019. Ou seja, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica. O texto indicava valores-padrão, que consideravam como construção de "baixo risco" obras de até 1.750 m², com no máximo três pavimentos.

Com a referida resolução, o empreendedor ou interessado poderia em tese construir ou habilitar sua edificação com dispensa, simplesmente acessando um portal único e integrado denominado de PDI. Através do referido site deveriam ser submetidas todas as informações, dados e documentos, sendo que o portal ainda teria por escopo possibilitar o acesso concomitante da União, Estados e Municípios quanto às requisições. Pelo que se depreende, não restam dúvidas de que a implementação da medida buscou atribuir maior celeridade e transparência, trazendo consigo um grande potencial voltado a desburocratização dos processos, a fim de que houvesse a dispensa dos atos públicos9.

3. Controvérsia acerca da resolução

Diante da edição e publicação da resolução, uma série de controvérsias foram evidenciadas por algumas entidades de classe dos profissionais que regulamentam e fiscalizam os operacionalizadores dos procedimentos administrativos urbanísticos, predominantemente compostas por arquitetos, engenheiros e urbanistas.

O Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil e o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, realizaram reunião com o Governo Federal para discutir sobre a resolução CGSIM 64/20 que trata de novas regras para o licenciamento urbanístico, sofrendo a resolução diversas críticas do setor10. Durante a referida reunião, a CAU/BR salientou que seria fundamental a valorização da responsabilidade técnica dos arquitetos e urbanistas, a competência constitucional dos municípios para fazer a regulação urbana e edilícia e a regularização de imóveis já construídos. "Nós temos um passivo muito grande da irregularidade das nossas cidades, e a resolução só tem foco nos novos projetos".11 Nesse sentido, vale colacionar o trecho infra

É urgente que o Ministério da Economia suspenda a implementação da medida e se disponha a um debate transparente com a sociedade, em especial com os conselhos profissionais que por lei devem zelar pelo ambiente construído do país, como é o caso do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR). Nosso desejo é colaborar, mas na circunstância atual só nos resta indicar os erros cometidos", trecho da carta endereçada ao ministro Paulo Guedes, em 28 de dezembro de 2020, pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR)12.

Em manifestação, o CAU/RJ aduziu que se torna necessário reafirmar que o licenciamento urbanístico deve estar a serviço do planejamento urbano e aos interesses coletivos. "O que é urgente para garantir sua eficiência é reforçar as estruturas municipais de licenciamento, com equipamentos, profissionais qualificados e condições adequadas para realização dos serviços".

Além disso, depreende-se ainda da manifestação do CAU/RJ que a eficiência do licenciamento não está na agilidade dos processos em si, mas na garantia da implementação das diretrizes do planejamento urbano e da observação, pelas novas construções, dos critérios urbanísticos definidos na legislação municipal. Essa compreensão não se opõe à ideia de que se deva buscar condições para que o licenciamento urbanístico seja mais célere ou à avaliação de que em muitas cidades as legislações urbanísticas mereçam revisões por estarem ultrapassadas, ou até mesmo, serem anacrônicas.13

Muito criticada por entidades de arquitetura e urbanismo, a resolução pretendia submeter o direito urbanístico a uma classificação de risco que, segundo tais entidades, distorcia a ordem constitucional brasileira ao permitir a flexibilização do licenciamento urbano nas cidades, em nome do princípio da liberdade econômica.14

Em nota divulgada em dezembro, a Comissão de Política Urbana do CAU/RJ repudiou veementemente a ideia contida na resolução de que construções classificadas como de "baixo risco" possam ser dispensadas do licenciamento urbanístico prévio e da obtenção do "habite-se". De acordo com os membros da comissão, "tal medida é de extrema gravidade porque construir nas cidades não é algo que possa ser banalizado. Pressupõe responsabilidades dos proprietários, dos empreendedores, dos profissionais e, inclusive, do próprio poder público", consoante denota-se documento15.

Por sua vez, em nota conjunta com outras entidades, o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) havia se posicionado contra a resolução CGSIM 64, argumentando que o texto "versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico" e impacta diretamente na gestão municipal no que concerne ao licenciamento urbano.16

4. Revogação

Diante da controvérsia instaurada pelas entidades de classe, em resolução publicada no Diário Oficial da União (DOU), o presidente do Comitê de Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), revogou a resolução CGSIM 64, de 11 de dezembro 2020, do Ministério da Economia, em razão da complexidade e abrangência da resolução CGSIM 64/2020, que estabeleceu sistema descentralizado, digital, integrado e declaratório para licenciamentos de obras e edificações de pequeno porte, salientando-se ainda, a manifesta necessidade de adequação da redação, a partir da discussão da redação junto à sociedade e entidades representativas de municípios, estados e conselhos profissionais17.

Revogada a resolução, tem-se por certo que a revisão se dará mediante audiências públicas para consulta e participação coletiva, objetivando o estabelecimento de diálogos com grupos organizados por entidades de classes - como o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) -, entidades de municípios e estados, e representantes do setor produtivo, entre outros18.

Por fim, considerando-se a magnitude do Direito Urbanístico que afeta toda a coletividade, tem-se que a despeito da intenção contida na resolução CGSIM 64, lastreada na Lei de Liberdade Econômica, visando, sobretudo, a simplificação e celeridade dos processos de licenciamento e de se mostrar altamente relevante no cenário, especialmente sob a perspectiva do desenvolvimento econômico, não restam dúvidas de que o diálogo com a sociedade se revela indispensável para o aprimoramento e perfectibilização do contido em seu texto, a fim de que se encontre a justa medida e aquela que de fato acolha os interesses de todos, sem qualquer prejuízo a imensa gama dos direitos envolvidos no processo.

_________

1 Brasil. Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019. Institui a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica; estabelece garantias de livre mercado; altera as Leis nos 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), 6.404, de 15 de dezembro de 1976, 11.598, de 3 de dezembro de 2007, 12.682, de 9 de julho de 2012, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 10.522, de 19 de julho de 2002, 8.934, de 18 de novembro 1994, o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 e a Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943; revoga a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, a Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008, e dispositivos do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966; e dá outras providências.

2 Art. 1º, § 6º da LLE Consideram-se atos públicos de liberação a licença, (...), o alvará, (...), o registro e os demais (...), como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive (...), a construção, (...), o funcionamento, o uso, o exercício (...), de (...) estabelecimento, (...) instalação, (...), edificação e outros.

3 Resolução nº 51, de 11 de junho de 2019. Versa sobre a definição de baixo risco para os fins da Medida Provisória nº 881, de 30 de abril de 2019.

Art. 9º A Resolução nº 29, de 29 de novembro de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 1º

III - Atividade econômica de médio risco ou "baixo risco B": atividade cujo exercício não apresente o grau de risco da atividade econômica de alto risco, que implique no licenciamento por meio de fornecimento de informações e declarações pelo interessado, a fim de permitir o reconhecimento formal do atendimento aos requisitos de prevenção contra incêndios e pânico, por parte dos Corpos de Bombeiros Militares;

III-A - Atividade econômica de baixo risco ou "baixo risco A": atividade que dispensa qualquer licenciamento, conforme definição em Resolução específica."

4 O inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da Lei nº 13.874 de 20 de setembro de 2019, dispõe os seguintes termos:

Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal:

(...)

I - desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica;

II - desenvolver atividade econômica em qualquer horário ou dia da semana, inclusive feriados, sem que para isso esteja sujeita a cobranças ou encargos adicionais, observadas:

a) as normas de proteção ao meio ambiente, incluídas as de repressão à poluição sonora e à perturbação do sossego público;

b) as restrições advindas de contrato, de regulamento condominial ou de outro negócio jurídico, bem como as decorrentes das normas de direito real, incluídas as de direito de vizinhança; e

c) a legislação trabalhista;

(...)

§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo:

I - ato do Poder Executivo federal disporá sobre a classificação de atividades de baixo risco a ser observada na ausência de legislação estadual, distrital ou municipal específica;

II - na hipótese de ausência de ato do Poder Executivo federal de que trata o inciso I deste parágrafo, será aplicada resolução do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), independentemente da aderência do ente federativo à Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim); e

III - na hipótese de existência de legislação estadual, distrital ou municipal sobre a classificação de atividades de baixo risco, o ente federativo que editar ou tiver editado norma específica encaminhará notificação ao Ministério da Economia sobre a edição de sua norma.

5 Brasil. Licenciamento Urbanístico Integrado. Acesso em: 18 abr. 2021.

6 CAU/BR. Confira a manifestação do CAU/BR sobre a Resolução CGSIM nº 64 do Ministério da Economia. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

7 CNM - Confederação Nacional de Municípios | Comunicação Disponível clicando aqui. Acesso em: 18 abr. 2021.

8 CPA. CGSIM - Resolução facilita a dispensa de licenciamentos de alvará de construção e habite-se para obras e edificações consideradas de baixo risco. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

9 CNM - Confederação Nacional de Municípios | Comunicação Disponível em: clicando aqui. Acesso em: 18 abr. 2021.

10 C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

11 C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021

12 Revista Projeto. Ministério da Economia revisará Resolução CGSIM nº 64/2020 com arquitetos e engenheiros. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

13 C3. Governo discute a Resolução CGSIM 64/2020. Disponível clicando aqui  Acesso em: 18 abr. 2021.

14 CAU/RJ. Governo Federal revoga Resolução CGSIM nº 64. Disponível clicando aqui  Acesso em: 18 abr. 2021.

15 CAU/RJ. Governo Federal revoga Resolução CGSIM nº 64. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

16 IBDU. Nota técnica contra a Resolução CGSIM n. 64, de dezembro de 2020. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

17 Resolução CGSIM nº 1, de 3 de março de 2021. Revoga a Resolução CGSIM nº 64, de 11 de dezembro de 2020. clicando aqui  Acesso em: 18 abr. 2021.

18 Revista Projeto. Ministério da Economia revisará Resolução CGSIM nº 64/2020 com arquitetos e engenheiros. Disponível clicando aqui Acesso em: 18 abr. 2021.

Atualizado em: 22/4/2021 12:25

Debora Cristina de Castro da Rocha

VIP Debora Cristina de Castro da Rocha

Advogada fundadora do escritório Debora de Castro da Rocha Advocacia, especializado nas áreas do Direito Imobiliário e Urbanístico, Mestre em Direito Empresarial e Cidadania e Professora.

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Edilson Santos da Rocha

Edilson Santos da Rocha

Assistente jurídico pelo escritório Debora de Castro da Rocha Advocacia. Acadêmico de Direito pela Faculdades da Industria - FIEP.

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