Revisão do Plano Diretor e do Plano de Habitação de São Paulo: serviços ecossistêmicos e moradia adequada na composição da sustentabilidade urbana-ambiental

Notas introdutórias

Há décadas convivemos com as consequências de injustas desigualdades sociais, que acabam por marginalizar parte da população de baixa renda nas cidades. [...] Em geral a população marginalizada vive em morros e fundos de vales. Foi a saída que encontraram para a falta de alternativas. Como levar infraestrutura a essas áreas, como resolver o problema do lixo que, acumulado, polui e às vezes acaba soterrando seus habitantes?¹

O direito ao meio ambiente, tal-qualmente o direito à cidade, significa a sadia qualidade de vida, numa concepção compreensiva da fruição dos serviços ecossistêmicos e da moradia adequada no ambiente destinado à vida humana, ambiência em que devem ser implementados os direitos fundamentais individuais e coletivos, estratificados em múltiplos dispositivos alastrados no Caderno Constitucional.²

O Município de São Paulo postula discussões a respeito do Plano Diretor Estratégico e do Plano Municipal de Habitação. Notadamente, trata-se de normas de maior relevância para costurar os serviços ecossistêmicos e a moradia adequada, numa configuração aderente à sadia qualidade de vida capaz de entregar ao eleitor, o título de cidadania.

Nos termos do Estatuto da Cidade³ (lei 10.257/01), o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo⁴ (lei 16.050/14) deve ser revisado pelo menos a cada dez anos (art.40, § 3^o), sob pena de afiguração de improbidade administrativa do prefeito (art.52, VII). Importante frisar que, igualmente manifesta-se o risco de enfrentamento da ação judicial referida, quando constatada imperfeição na participação dos inquilinos da cidade, no processo construtivo e de reformas de normas urbanísticas (art.52, VI c/c art.40 §4^o). À vista do comando legal, o prefeito deve implantar meios e mecanismos que afiancem um sistema transparente e participativo no processo de revisão, pautado num modelo de informação que vença as vulnerabilidades, capacitando o cidadão para que, de fato, faça escolhas. Nesse sentido, declarou o Tribunal de Justiça de São Paulo, em Acórdão relativo à Operação Urbana Consorciada Vila Sônia. In verbis:

[...] para haver a participação efetiva, a população e as entidades representativas têm que estar devidamente instruídas [...]. A participação não é apenas receber panfletos e assistir power point; não é somente ser espectador. A participação da comunidade e das associações representativas, na formulação dos projetos (garantia prevista no artigo 2º, inciso II, do Estatuto da Cidade), significa permitir à sociedade civil interferir diretamente no seu resultado.⁵

No tocante à revisão do Plano Municipal de Habitação, o Plano Diretor (art.293, I), determina o prazo de um ano a contar da vigência do PDE e, sucessivamente, no mínimo, a cada quatro anos. Note-se que a lei 11.632/1994⁶ que disciplina a política integrada de habitação para a população de baixa renda, permanece sem substituição legalmente instituída. O Projeto de lei 619/2016⁷ segue em tímida tramitação, reclamando esforços para que seja alçado para o patamar legal.

Afastado qualquer intento de discutir tempestividade na revisão de ambos os Planos em exame, nosso olhar destina-se para a oportunidade de, nesse momento legislativo, aportar nos Cadernos Legais em construção, os contornos estratégicos influentes para a moradia adequada e a fruição de serviços ecossistêmicos, com vistas a costurar bairros e assentamentos precários numa estrutura funcional de cidade equitativa, com equidade no acesso aos serviços ambientais.

Postas as considerações iniciais, passamos a destacar a base conceitual de serviços ecossistêmicos e moradia adequada, elementos nucleares da sadia qualidade de vida, expressando o direito ao meio ambiente e o direito à cidade, num contexto emergente da sustentabilidade urbana-ambiental.

1. Conceito normativo de serviços ecossistêmicos e moradia adequada

Identificamos no art.2º, II da lei 14.119/21 (lei da Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais), um conceito operacional influente para a cognição de serviços ecossistêmicos, em especial por delimitar as categorias dos serviços e apresentar exemplares. In verbis: 

Benefícios relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, em termos de manutenção, recuperação ou melhoria das condições ambientais, nas seguintes modalidades:

a) serviços de provisão: os que fornecem bens ou produtos ambientais utilizados pelo ser humano para consumo ou comercialização, tais como água, alimentos, madeira, fibras e extratos, entre outros;

b) serviços de suporte: os que mantêm a perenidade da vida na Terra, tais como a ciclagem de nutrientes, a decomposição de resíduos, a produção, a manutenção ou a renovação da fertilidade do solo, a polinização, a dispersão de sementes, o controle de populações de potenciais pragas e de vetores potenciais de doenças humanas, a proteção contra a radiação solar ultravioleta e a manutenção da biodiversidade e do patrimônio genético;

c) serviços de regulação: os que concorrem para a manutenção da estabilidade dos processos ecossistêmicos, tais como o sequestro de carbono, a purificação do ar, a moderação de eventos climáticos extremos, a manutenção do equilíbrio do ciclo hidrológico, a minimização de enchentes e secas e o controle dos processos críticos de erosão e de deslizamento de encostas;

d) serviços culturais: os que constituem benefícios não materiais providos pelos ecossistemas, por meio da recreação, do turismo, da identidade cultural, de experiências espirituais e estéticas e do desenvolvimento intelectual, entre outros.⁸

O Protocolo de Quioto⁹ (1997) lançou luz para o tema, quando avançou em medidas para reverter os impactos adversos aos serviços ecossistêmicos. Aziz Salem assinala o programa Millennium Ecosystem Assessment que trata dos efeitos adversos das alterações ambientais nos serviços de provisão, regulação, cultural e de suporte. In verbis:

Durante o período de 2001 a 2005, o Millennium Ecosystem Assessment (MEA) - um programa encomendado pelo então Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Anan, e composto por várias organizações de 77 países - dedicou-se a discutir as consequências da mudança do meio ambiente no bem estar humano. Foi então publicada uma síntese que apresentava os serviços de ecossistema divididos em quatro categorias: serviços de aprovisionamento, de regulação, cultural e de suporte (MEA 2005)¹⁰

Nesse cenário, a dependência humana dos serviços ecossistêmicos e os riscos de eventos extremos associados às mudanças climáticas, impulsionaram a comunidade científica a propor indicadores para aferir o status (inventário de emissões antrópicas) e auferir metas pautadas em pactos por padrões mais restritivos para lançamento de emissões antrópicas.

Olhando para o passado, a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) caminhou ao largo dos serviços ecossistêmicos. Conforme assinalamos em publicação anterior, estima-se que o silêncio decorre do fato de que o padrão das intervenções antrópicas naquele tempo, não incentivou aos juristas a antever a complexidade e amplitude dos Impactos que estavam por vir¹¹. No entanto, pelo art.25, I, introduziu segmentos para a composição do conceito de moradia adequada.

Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde, bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis e direito à segurança em caso de desemprego, doença invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.¹²

A ONU-Habitat (Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos - 1978), fruto da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat I), destina-se à melhoria da qualidade de vida, com aderência às metas urbanas dispostas nos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, com ênfase para a ODS 11 (tornar as cidades e assentamentos humanos inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis), em especial a meta 11.1, diretamente relacionada à habitação adequada, com menção expressa à urbanização de favelas, assim como à ODS 6 (saneamento ambiental). Norteia-se também pela Nova Agenda Urbana - NAU (2016), documento formado a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Habitação e Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habitat III), organizado em cinco eixos, quais sejam: legislação urbana; política urbana; economia urbana e finanças; planejamento e desenho urbano; expansões/renovações urbanas planejadas. E é nessa Nova Agenda Urbana (Habitat III) que extraímos os contornos para a concepção de moradia adequada. Vejamos:

direito à moradia adequada como um componente do direito a um padrão de vida adequado, sem discriminação, com acesso universal a sistemas de abastecimento de água potável e saneamento seguros e acessíveis, assim como acesso igualitário para todos a bens e serviços públicos de qualidade em áreas como segurança alimentar e nutrição, saúde, educação, infraestrutura, mobilidade e transporte, energia, qualidade do ar e subsistência¹³

No mesmo sentido moveu-se o legislador nacional, valendo o destaque do que examinamos no artigo 'Sustentabilidade urbana-ambiental:  a costura dos espaços urbanos, em conformidade com os cadernos legais':

O Estatuto da Cidade formatou o conceito de moradia adequada, ao dispor que o direito à cidade inclui terra, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura, transporte, serviços públicos, trabalho e lazer (art.2^o, I) e ainda ao prever atuações em programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais, de saneamento básico, das calçadas, dos passeios públicos, do mobiliário urbano e dos demais espaços de uso público (art.3^o, III). A Lei Federal 14.118/21¹⁴, ao estabelecer as diretrizes e objetivos do Programa Casa Verde e Amarela, também alude ao conteúdo de moradia adequada. Notadamente, é o que se depreende das diretrizes ressaltadas no art.2^o, II, III, IV, VI, VIII e IX, com especial destaque para a dimensão ambiental, cultural e urbanística do espaço em que a vida do cidadão acontece. Por seu turno, o art. 3^o, II fixa o objetivo promocional de reparação das inadequações habitacionais, sublinhando equipamentos públicos, saneamento e demais elementos de infraestrutura, aspectos edilícios e fundiários.¹⁵

A doutrina, bem como os dispositivos acima destacados, ao referir-se ao direito à cidade, de modo geral, está dizendo direito à cidade sustentável, construída ou requalificada na esteira da ordem urbanística. Vale dizer que o direito à cidade é intrínseco à sustentabilidade urbana-ambiental, em conformidade com toda a sistemática dos fotogramas contidos nos dispositivos legais que não podem ser interpretadas de forma estanque, sendo inarredável o diálogo na fonte e das fontes legais.

2. A sustentabilidade urbana-ambiental

Luciano de Faria Brasil realça a construção conceitual de sustentabilidade urbano-ambiental, através de bases estruturadas na Constituição Federal, que reclamam coalizão pelo viés de uma visão sistêmica do ordenamento ambiental e urbanístico.¹⁶ Vanêsca Buzelato Prestes indica diretrizes essenciais para a formulação desse conceito, valendo aqui destacar o direito à ordem urbanística e a concepção do meio ambiente urbano.¹⁷ Com efeito, requalificar os mosaicos que compõem a cidade, numa costura que conduza à sustentabilidade urbana-ambiental, está condicionada à efetiva adoção de num modelo sistematizado da área urbanística e ambiental. Percebe-se amostras de que as propostas do Município estão atentas para a inafastabilidade de condução intersecretarial.

Observando-se o exame conceitual acima tratado, conclui-se que a sustentabilidade urbana-ambiental requer mais do que intervenções estruturais, requer ações não estruturais, com o intuito de que o programa de urbanização de assentamentos precários contemple projetos relacionados à adicionalidades de serviços ecossistêmicos. Importante esclarecer os serviços que atariam adicionalidades aos serviços ecossistêmicos, podem (e devem ser incentivados pelo poder público, pela técnica do encorajamento) ser parcialmente realizados pelo cidadão.

Manifestamente, ambas as ações (programa de urbanização + atividades geradoras de serviços ecossistêmicos) ordenam a requalificação urbana, atuando diretamente para a adaptação às adversidades relacionadas a eventos extremos. Enquanto a urbanização é meio para a moradia adequada, incluindo implantação de infraestrutura, o pagamento por serviços prestados ao meio ambiente, decorre de adicionalidades ambientais que funcionam como uma verdadeira implantação de 'infraestrutura natural' em substituição de 'infraestrutura cinza' nos processos de adaptação frentes as vulnerabilidades que estão na rota de eventos extremos.

A adaptação baseada em ecossistemas, melhor dizendo pela implantação de 'infraestrutura natural', reclama a adoção da técnica do encorajamento prevista em múltiplos diplomas legais e, robustamente tratado no Plano Diretor de São Paulo. Cumpre destacar que o sancionamento premial de que trata o instrumento econômico PSA, requer remodelação de modo a vencer a barreira inserida na norma que condiciona o PSA à propriedade e posse, em prejuízo da plena adoção do mecanismo em áreas públicas, bem como em assentamentos precários que ainda não passaram ela regularização fundiária.¹⁸ Conforme anteriormente assinalado, o propósito é aumentar o campo de possibilidades de ações voluntarias favoráveis ao meio ambiente, com repercussão coletiva:

A ideia é eliminar o óbice da propriedade/posse, estendendo-se para áreas públicas (não se trata de advocacia ou incentivo de interferências em áreas privadas de terceiros, o que deve ser observado sob pena de violação ao direito fundamental à propriedade privada), tanto em assentamentos precários como em áreas nobres da cidade, estimulando nesse último caso, que grandes corporações cuidem da manutenção de parques lineares, piscininhas e demais equipamentos de infraestrutura cinza associadas a medidas hidráulicas para contenção de inundações que, ao tempo que repercutam serviços reguladores, cumulativamente repercutam serviços culturais.¹⁹

Esse é um caminho indissolúvel da sustentabilidade urbana-ambiental.

Considerações Finais

Propor políticas públicas que entreguem paredes e teto em 'não lugares', locais desprovidos da sistemática de direitos guarnecidos no conceito de moradia adequada, assim como jejunos de equidade no acesso a serviços ecossistêmicos, reprime a dignidade humana, condenando seu eleitor, a passar seus dias aprisionado numa 'habitação subnormal', o que, na forma do art.2^o da lei 8906/1979²⁰ (revogada pela lei 11.632/1994), consiste em "unidade habitacional [...] destituída das condições mínimas de segurança, durabilidade e dimensão, apresente índices de insalubridade e não permita aos moradores o atendimento de suas necessidades primárias."²¹

O Dia Mundial do Habitat (primeira segunda-feira de outubro) marca a abertura da temporada Outubro Urbano, com encerramento no Dia Mundial das Cidades (31 de outubro). Nesse período, o escritório brasileiro do programa ONU-Habitat organiza, desde 2018, o Circuito Urbano²², dedicado a debates colaborativos para a sustentabilidade urbano-ambiental em vistas da qualidade de vida. Essa rede de eventos nos convida a pensar em medidas que contribuam para a ordem urbanística, para a justiça social, razão pela qual, concluímos transcrevendo orientações que assinalamos no estudo 'Pagamento por serviços ambientais: de instrumento econômico a instrumento humanitário' capítulo do livro comemorativa da lei da Política Nacional de Meio Ambiente. In verbis:

Com efeito, os planos e programas relacionados às atividades individuais ou coletivas que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos (art.3^o, lei 14.119/21), muito mais do que gerar o instrumento econômico do PSA, ao altear o Índice de Qualidade Ambiental - IQA, externa uma faceta de excepcional valor, representando um mecanismo de redução das pressões decorrentes do modelo desordenado de ocupação do solo, que desafia a capacidade de suporte dos ecossistemas. Por conseguinte, gera transformações da paisagem urbana; recuperação da qualidade da água, reduzindo as doenças de veiculação hídrica e o consequente analfabetismo funcional; suplantação do paradigma hidráulico sanitarista de cursos hídricos urbanos, devolvendo-se córregos e rios aos munícipes, além de ocasionar uma multiplicidade de outras potencialidades substancialmente positivas que aumentam a sadia qualidade de vida do cidadão, entregam a alegria de viver numa cidade dotada de elementos ambientais exuberantes e aportam valor imobiliário. Em síntese, os planos e programas relativos ao pagamento por serviços prestados ao meio ambiente, além de retribuir ao cidadão que atua em prol dos ecossistemas, entrega dignidade aos demais munícipes, operando como instrumento humanitário. 

A visibilidade de algumas intervenções que possam migrar para o PSA (ainda que na modalidade de manutenção) como por exemplo, Parques Lineares e Piscininhas (bacias de retenção hídrica), incentiva a 'adoção' do equipamento público pelo setor privado, na modalidade de Pagamento por Serviços Ambientais, posto que, inegavelmente, o projeto externa serviços ecossistêmicos, dentre eles, o serviço ecossistêmico cultural, tais como a recreação, o turismo, a identidade cultural e experiencias estéticas (art.2^o, II, d, lei 14.119/21) e o serviço ecossistêmico de regulação, tais como o clima, o controle de processos de erosão e a minimização de enchentes (art.2^o, II, c,  lei 14.119/21).

Notadamente, a manutenção de projetos urbanos tem elevado potencial de ser assumida por particulares, sendo passível de acoplar-se ao Programa Pagamento por Serviços Ambientais, posto que contribui para recuperar os serviços ecossistêmicos da cidade e adicionar qualidade de vida e dignidade ao cidadão.²³

A adaptação baseada em ecossistemas (AbE) como meio para mitigar os impactos climáticos é o caminho a ser propugnado pelo poder público. Manutenção, restauração ou recuperação de mangues repercutem contra os avanços das águas; manutenção de pântanos tem o potencial de amenizar a escassez hídrica no tempo de poucas chuvas; áreas verdes reduzem os efeitos adversos da poluição e amenizam o calor. Com efeito, as medidas vinculadas à manutenção, restauração ou recuperação de ecossistemas prestadores de serviços ambientais de provisão, suporte, regulação, cultural e/ou de apoio, externam, dignidade, a alegria de viver e a valorização imobiliária.²⁴

Impera observar o que disse Paulo Affonso Leme Machado, 'A ordem urbanística há de possibilitar uma nova cidade, em que haja a alegria de se morar e trabalhar [...]'²⁵, para tanto, cabe ao município, atuar na costura da cidade, com instrumentos e medidas assecuratórias de cidades equitativas e do acesso universal a serviços ecossistêmicos.

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