STJ limita efeitos de decretos expropriatórios para Unidades de Conservação - Exame crítico

I. Introdução - o tema e sua relevância

O propósito deste breve texto é, sem intenção de ser exaustivo, trazer ao debate considerações acerca de decisão recente do STJ (cujo acórdão sequer foi disponibilizado ainda, de sorte que o quanto aqui posto pode ser alterado ou complementado com a publicação do aresto) sobre os efeitos de caducidade de decreto de utilidade pública, para fins desapropriatórios, visando à implantação de UC - Unidade de Conservação de proteção integral.

O tema nos parece relevante em razão da mudança de entendimento revelada pelo quanto decidido pelo STJ, dado que decisões várias, em casos anteriores, traziam como efeito da caducidade do decreto de utilidade pública para fins desapropriatórios, sem a efetivação da desapropriação, a desoneração do imóvel privado enquadrado na poligonal da UC de domínio público criada mas não implantada. 

Não enfrentamos, neste texto, o ponto da mudança de entendimento do STJ, mas os efeitos da nova decisão adotada e a omissão, a nosso ver posta, no julgamento realizado, ensejando prestação jurisdicional incompleta.

II. A decisão do STJ e seu efeito

- Resumo do quanto decidido

O boletim síntese (AGU - STJ valida decretos de unidades de conservação em Sergipe e no Maranhão - Síntese) traz a notícia de que o STJ, em julgamento dos REsp 2.006.687 e 2.172.289, à unanimidade, acolheu o entendimento de que não se aplica caducidade de decretos desapropriatórios cuja implementação não se deu em cinco anos de sua publicação, quando voltada a desapropriação à regularização fundiária de UCs - Unidades de Conservação Ambiental de que trata a lei 9.985/00.

Nos dizeres da AGU, conforme destacados pelo boletim apontado, teriam fundamentado tal decisão, de relatoria do ministro Afrânio Vilela, da 2ª turma do STJ, a prevalência do interesse público sobre o interesse privado, bem como o assim denominado princípio do não retrocesso ambiental e a impossibilidade de extinção ou redução de UCs senão por meio de lei em sentido estrito.

- Os efeitos do que se decidiu, em apertadas linhas

Tomada e comparada a jurisprudência que se altera pelo novo entendimento com o quanto se trazia até aqui, nota-se radical mudança na interpretação, pelo STJ, dos efeitos da caducidade de decretos de utilidade pública, para fins desapropriatórios, diante da criação de UCs de domínio público. 

A tese que se adotava, em decisões precedentes, era de que a omissão, revelada pela caducidade do decreto de utilidade pública, por inviabilizar a adoção de medida essencial à criação de UCs, a estas atingia, também inviabilizando sua implantação. 

A ausência de medida voltada a lidar com o ponto do livre exercício do direito de propriedade, que se daria pela desapropriação, tornaria vazia de efetividade a implantação da UC, do que decorreria o seguimento do livre e completo exercício do direito de propriedade nos imóveis que seriam abrangidos pela UC que, na prática, deixaria de existir em razão da omissão do Estado. 

Por outros termos, a omissão estatal levava à prevalência do direito de propriedade.

O entendimento agora adotado é o de que prevaleceria o interesse público revelado pela declaração do espaço territorial especialmente protegido, de sorte que a omissão estatal diante da necessidade de, em apreço ao direito de propriedade, expropriar as áreas abrangidas pelo espaço territorial especialmente protegido, como condição e requisito à implementação da UC, constituiria falta sanável a qualquer momento, pelo que não se poderia aqui aplicar a restrição temporal da caducidade do decreto de utilidade pública para fins de desapropriação como limitador à implantação da UC. 

Ocorre que, se de um lado pareceu ao STJ irrazoável ceifar a criação da UC diante de um prazo de caducidade atrelado a medida de cunho formal à sua implantação, não se pode de outro lado simplesmente negar vigência ao art. 10 do decreto-lei .3.365/41, sem que se cuide dos efeitos daí decorrentes.

Sobressai aqui ponto essencial, que desde logo se aponta: ao Poder Público não é dado empenhar esforços e custos sem orçamentação previamente aprovada. No entanto, é exatamente isso o que se vê da criação de UCs sem que se tenha empenhado recursos bastantes à sua implantação, aí incluídos os valores necessários à regularização fundiária da poligonal a ser abrangida pela UC criada. Haveria aqui, em tese, espaço para questionamento da probidade do agente estabelecedor da UC, bem como da finalidade do ato de criação da UC sem prévia definição e empenho de recursos suficientes ao custeio de sua implantação de gestão. 

O resultado de ditas decisões é que as Unidades de Conservação "de papel" foram ratificadas pelo Judiciário. Em tempos de discurso acerca das ações judiciais estruturantes em matéria ambiental, é absolutamente indesejado que se tenha tal resultado. Explica-se a seguir.

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