Monitores corporativos independentes no Brasil: Qual a experiência do MPF?

Nos artigos anteriores dessa série, apresentamos a base conceitual sobre os monitores corporativos independentes, sua forma de trabalho, suas vantagens e desvantagens¹, bem como a experiência dos EUA nesse tema.²

A experiência norte-americana com monitores independentes serviu de inspiração para a adoção do instituto no Brasil. Contudo, a transposição desse modelo exige adaptações relevantes, dada a diferença estrutural entre o sistema adversarial (predominante nos EUA) e o sistema inquisitorial/civil law brasileiro. No Brasil, a cultura jurídica valoriza a busca da "verdade real" e a atuação ativa do juiz, o que impõe limites e cuidados adicionais na negociação e implementação de acordos que prevejam monitoramento externo. A ausência de previsão legal expressa e a necessidade de observância de princípios constitucionais, como contraditório, ampla defesa, motivação e proporcionalidade, tornam imprescindível que a inclusão de monitores seja sempre fundamentada e negociada, e não imposta de forma arbitrária³.

No Brasil, o Ministério Público foi a autoridade pública pioneira na exigência de que o signatário de acordos se submeta a monitor corporativo externo independente. Desde 2016, houve ao menos 10 casos envolvendo o monitoramento de empresas brasileiras: (i) Embraer, em 2016; (ii) Odebrecht e Braskem, em 2016; (iii) J&F, em 2017; (iv) Getinge AB, em 2018; (v) Dräger, em 2018; (vi) Bozano, em 2018; (vii) Rodonorte, em 2019; (viii) Ecorodovias, em 2019; (ix) Malucelli, em 2020; e (x) Philips, em 2020.

Como será visto adiante, é possível traçar similaridades entre a forma de seleção dos monitores independentes no Brasil e o Memorando Morford, acima mencionado. Pelos Acordos de Leniência disponibilizados pelo MPF em que tal figura é utilizada⁴, nota-se que, tal como sugerido pelo Memorando, é costumeiro haver cláusula em que o MPF reserva para si o direito de vetar quaisquer sugestões da Leniente para o monitor independente a partir de uma lista tríplice por ela criada.

Além disso, não há legislação específica que concentre critérios ou diretrizes gerais sobre o uso de monitores independentes pelo MPF. A referência mais próxima encontra-se na orientação conjunta 1/18 da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão⁵ - Combate à Corrupção, que menciona de forma genérica o tema do "monitoramento e auditorias externas". Há também menção no art. 45 do decreto 11.129/22⁶, ao prever, no âmbito da CGU, que a avaliação da efetividade de um programa de integridade pode ocorrer durante o cumprimento de um acordo de leniência que imponha a obrigação de implementar ou aprimorar esse programa - atividade que, em tese, poderia ser desempenhada por um monitor independente.

Apesar disso, os acordos de leniência aqui analisados possuem anexos/apêndices em que são delineados os termos gerais da monitoria implementada no caso concreto⁷. Portanto, ao que tudo indica, a monitoria independente, no âmbito do MPF, parece ser regulada, principalmente, pelos termos e apêndices dos acordos celebrados.

No (i) caso Embraer⁸, as práticas investigadas foram de pagamento de propina para agentes públicos na República Dominicana, Arábia Saudita e Moçambique, bem como irregularidades em registros contáveis na Índia que permitiram o pagamento de propina. Esses pagamentos teriam sido feitos para garantir o fechamento de contratos para a venda de aeronaves para governos estrangeiros. Neste caso, foi celebrado em 2016 um Deferred Prosecution Agreement com a SEC e o DOJ e um Termo de Ajustamento de Conduta com as autoridades brasileiras MPF⁹ e CVM¹⁰.

Segundo Szmid, houve uma distinção importante na questão do monitor nos acordos em ambas as jurisdições. No acordo com as autoridades norte-americanas, a empresa se comprometeu a contratar um monitor pelo prazo de 3 anos, ao passo que no Brasil se comprometeu a apenas apresentar os relatórios de monitoramento. Para o autor, portanto, este não poderia ser considerado como o primeiro caso de imposição de monitor por meio de um acordo firmado por autoridades brasileiras.¹¹

No (ii) caso Odebrecht e Braskem¹², as práticas envolveram corrupção dentro e fora do território brasileiro, inclusive se utilizando de instituições financeiras globais, as quais realizaram transações por meio de empresas de fachada, para dificultar a identificação dos remetentes e dos beneficiários. Neste caso, foi celebrado em 2016¹³ acordo com os Estados Unidos (DOJ e SEC), Suíça (por meio do Office of the Attorney General) e Brasil (MPF). Como parte das obrigações, as duas empresas acordaram com as autoridades norte-americanas para contratar monitores pelo período de 3 anos, sujeito à extensão ou encerramento antecipado por decisão da autoridade pública. Por sua vez, com as autoridades brasileiras, os acordos previam a imposição de um monitor pelo período de 2 anos, sujeito à extensão ou encerramento antecipado por decisão da autoridade.

No (iii) caso J&F¹⁴, as práticas envolveram os fatos investigados no âmbito das operações Greenfield, Sépsis, Cui Bono e Carne Fraca, consistentes em corrupção e improbidade administrativa, em razão do pagamento de propina a agentes públicos. Nesse caso, foi celebrado em 2017 acordo com o MPF, havendo previsão de adesão ao acordo pela PREVIC - Superintendência Nacional de Previdência Complementar, TCU, CGU, CVM, Receita Federal, Petrobras, Caixa Econômica Federal e fundos de pensão. Como parte das obrigações, foi definida a possibilidade de "auditoria externa", incluindo acompanhamento das obrigações assumidas no âmbito do acordo, com enfoque no aprimoramento do programa de conformidade e controles internos, bem como o controle sobre a execução dos projetos sociais desenvolvidos pela empresa. Destaca-se, ainda, que o Acordo, no que tange ao programa de integridade, propõe que a leniente obtenha a certificação ISO 19600 (Sistema de Gestão de Compliance) e ISO 37001 (Sistema de Gestão Antissuborno).

No (iv) caso Getinge AB¹⁵, as práticas apuradas estavam relacionadas à improbidade administrativa, ilícitos eleitorais e fraudes a licitações e contratos administrativos no Rio de Janeiro, investigadas pela Operação Lava Jato. O Acordo de Leniência foi celebrado em 2018 entre o MPF, a Getinge AB, Maquet do Brasil Equipamentos Médicos Ltda. e Maquet Cardiopulmonary do Brasil Indústria e Comércio Ltda. Um dos compromissos firmados foi a implementação de programa de integridade nas entidades brasileiras, Maquet do Brasil e Maquet Cardiopulmonary, assim como seu acompanhamento, mediante quatro relatórios, por monitor independente.

No (v) caso Dräger¹⁶, as condutas, investigadas pela Operação Fatura Exposta e seus desdobramentos, envolveram fraudes em licitações e contratos administrativos. Pelo Acordo de Leniência, celebrado com o MPF em 2018, a leniente estaria sujeita ao monitoramento independente de seu programa de integridade por 2 anos, período no qual deveria apresentar relatórios de acompanhamento a cada 6 meses.

No (vi) caso Bozano¹⁷, as práticas envolveram o pagamento de valores, sonegados ao fisco, a executivos e funcionários da companhia, fatos apurados pela Operação "Câmbio, desligo!". No Acordo de Leniência firmado com o MPF em 2018, a leniente se submeteu à avaliação independente de seu programa de integridade durante 2 anos, devendo, tal como no caso Dräger, apresentar relatórios a cada 6 meses ao MPF.

No (vii) caso Rodonorte¹⁸, as práticas envolveram corrupção, fraudes tributárias e lavagem de dinheiro relacionadas, direta ou indiretamente, a contrato de concessão de obras públicas. Neste caso, foi celebrado acordo em 2019 com o MPF, no qual a empresa se comprometeu a se submeter a uma monitoria externa de conformidade por 32 meses.

No (viii) caso Ecorodovias¹⁹, similar ao da Rodonorte, as práticas envolveram corrupção, fraudes tributárias e lavagem de dinheiro, dentre outras, relacionadas aos contratos de concessão de obras públicas no Paraná²⁰. Pelo Acordo de Leniência, celebrado com o MPF em 2019, uma das obrigações acordadas foi a contratação do monitor independente para implementação e acompanhamento do programa de integridade por 32 meses.

No (ix) caso Malucelli²¹, as práticas apuradas envolveram corrupção e lavagem de dinheiro em concessões de rodovias no Paraná, as quais foram objeto das operações Lava Jato, Sépsis, Pilo, Integração e Rádio Patrulha²². Em razão disso, o respectivo Acordo de Leniência foi firmado com o MPF em 2020, o qual, dentre outras previsões, também determinou que os programas de compliance/integridade das lenientes fossem submetidos ao monitoramento independente por 32 meses.

No (x) caso Philips²³, as práticas investigadas consistiram em fraudes licitatórias perante o Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia, no Ministério da Saúde e na Secretaria de Saúde do Estado do Rio de Janeiro. Tal como nos casos anteriores, o Acordo de Leniência, firmado em 2020, determinou a atuação de monitoramento externo do programa de compliance/integridade durante 36 meses.²⁴

A adoção de monitores independentes no Brasil enfrenta desafios práticos e culturais, como a resistência de empresas à presença de um agente externo, o custo elevado do monitoramento, a ausência de regulamentação centralizada e a multiplicidade de autoridades competentes para celebrar acordos. Além disso, a percepção de que acordos podem gerar impunidade ou abrandamento de sanções exige que a imposição de monitores seja sempre justificada como medida de interesse público, voltada à prevenção de reincidência e ao fortalecimento dos programas de integridade.

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1 Monitores corporativos independentes anticorrupção e antitruste: O que são? O que fazem? Onde vivem? Quais suas vantagens e desvantagens?