Impactos do Código de Defesa do Contribuinte nas contratações públicas

1. Introdução

O presente capítulo desta obra em homenagem ao ministro Massami Uyeda tem por objetivo apresentar os resultados de uma pesquisa desenvolvida sobre a temática dos impactos das alterações da legislação tributária nas licitações e contratações públicas.

A edição da LC 225, de 8 de janeiro de 2026, que institui o Código de Defesa do Contribuinte, representa uma mudança estrutural no ordenamento jurídico brasileiro, transcendendo a esfera estritamente tributária para alcançar, com vigor, o Direito Administrativo Sancionador e o regime das contratações públicas. Ao normatizar a relação entre o sujeito passivo e a administração tributária, o novo diploma abandona a lógica puramente repressiva para adotar um modelo de "conformidade cooperativa", sob o qual o comportamento do contribuinte passa a ser o núcleo da regulação estatal.

Historicamente, a interação entre o sistema tributário e as licitações públicas operava sob um paradigma binário de regularidade fiscal, fundamentado na apresentação de certidões negativas ou positivas com efeito de negativa, tornando o licitante apto ao certame ou, no caso de certidões positivas, inabilitando-o. Não havia, até então, instrumentos normativos capazes de valorar qualitativamente a conduta fiscal do agente econômico para fins de seleção da proposta mais vantajosa.

A LC 225/26 rompe essa tradição ao instrumentalizar o Poder de Compra do Estado como vetor de moralidade tributária e lealdade concorrencial. A norma estabelece um sistema de incentivos e sanções - metaforicamente descrito como uma política de "cenoura e bastão" - que conecta diretamente o status de conformidade do contribuinte à sua capacidade de contratar com a Administração Pública.

De um lado, impõe-se a vedação de licitar ao "devedor contumaz", figura agora tipificada, que se distingue do mero inadimplente pela reiteração e substancialidade da dívida em descompasso com seu patrimônio. De outro, institui-se a preferência de contratação, como critério de desempate, para os detentores de selos de conformidade, premiando a boa-fé e a cooperação.

Assim é que a pesquisa teve por objetivo principal encontrar respostas ao seguinte problema: quais as principais repercussões jurídicas e operacionais da intersecção normativa entre o Código de Defesa do Contribuinte e a lei de licitações e contratos administrativos?

Para esse intento, trabalha-se, em um primeiro momento, o regime jurídico do devedor contumaz inaugurado pela LC 225/26, abordando aspectos como a diferenciação técnica (e as consequências) da inadimplência e da contumácia, além da análise de constitucionalidade e o alcance da proibição de licitar e contratar estabelecida por essa lei.

Na segunda seção, elucida-se o conceito de “contribuinte conforme”, apresentando-se suas vantagens competitivas. Para isso, são estudados os programas “Confia e Sintonia” e os “Selos de Conformidade”, além da abordagem do que denominamos “regularidade fiscal qualificada”.

No terceiro tópico, busca-se analisar eventual conflito normativo à aplicação do critério de desempate inaugurado pelo Código de Defesa do Contribuinte, verificando-se eventual antinomia entre tais regramentos e propondo-se uma hermenêutica de integração para o julgamento das propostas.

Por fim, são apresentados pontos de atenção e os principais desafios para a gestão pública, abordando questões que envolvem a prestação de serviços essenciais e infraestruturas críticas, bem como a interoperabilidade de cadastros e o risco de assimetria informacional.

A pesquisa cujos resultados são apresentados neste capítulo utilizou-se o método dedutivo para fins de abordagem e monográfico a título procedimental, lançando-se mão, principalmente, da análise crítica da legislação, sem deixar de utilizar a literatura especializada na área. Naturalmente, não há pretensão de esgotar a presente temática, mas de incentivar o debate público sobre essa inovação normativa de efeitos práticos no cotidiano de pessoas físicas e jurídicas, de direito público e privado, que orbitam o universo das contratações públicas.

2. O "bastão": o regime jurídico do devedor contumaz nas licitações

A introdução do instituto do "devedor contumaz" no ordenamento jurídico nacional, por meio da LC 225/26, inaugura um regime sancionador específico que impacta frontalmente a capacidade jurídica das empresas para transacionar com o Estado. Diferentemente do inadimplente eventual, cuja irregularidade pode decorrer de dificuldades de fluxo de caixa ou divergências interpretativas pontuais, o devedor contumaz é o agente econômico que estrutura seu modelo de negócio baseado no não pagamento sistemático de tributos.

Ao tipificar essa conduta e atribuir-lhe consequências severas na esfera administrativa, a norma busca corrigir distorções concorrenciais. Nas licitações públicas, essa distinção é crucial pois, enquanto o inadimplente comum pode ser inabilitado por falta de regularidade fiscal - um requisito objetivo e sanável, nos termos do art. 68 da lei 14.133/21, o devedor contumaz sofre uma interdição mais profunda e comportamental, sendo impedido de participar da disputa não apenas pela dívida em si, mas pela postura refratária ao cumprimento de suas obrigações constitucionais.

2.1. Da inadimplência à contumácia

A aplicação das sanções previstas na LC 225/26 exige a correta subsunção do fato à norma. Para evitar subjetivismos que poderiam gerar arbitrariedades por parte da fiscalização, o legislador estabeleceu no art. 11 parâmetros rígidos e cumulativos para a caracterização da contumácia.

Define-se como devedor contumaz o sujeito passivo cujo comportamento fiscal apresente inadimplência que seja, simultaneamente, substancial, reiterada e injustificada. No âmbito federal, a substancialidade é delimitada por um vetor financeiro e patrimonial: a existência de créditos tributários irregulares em valor igual ou superior a R$ 15 milhões e que, concomitantemente, supere 100% do patrimônio conhecido do contribuinte. Em respeito ao pacto federativo, Estados, Distrito Federal e Municípios podem, conforme legislação própria, prever valores distintos aos estabelecidos à União.

Esse parâmetro patrimonial é de suma importância à análise econômica do direito. Ele indica que a empresa opera em uma espécie de "alavancagem fiscal", financiando suas operações com recursos que deveriam ter sido recolhidos aos cofres públicos, sem possuir lastro patrimonial suficiente para garantir uma eventual execução fiscal.

A reiteração exige a manutenção de irregularidade em pelo menos quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados no prazo de um ano. Já a ausência de justificação afasta da caracterização aqueles que possuem motivos objetivos para o não pagamento, como situações de calamidade pública ou a existência de garantias idôneas em processos judiciais.

Portanto, a LC 225/26 não mira o pequeno devedor ou a empresa em crise momentânea, mas sim a macrodelinquência tributária, que utiliza a inadimplência como estratégia de redução de custos para praticar preços predatórios - dumping fiscal - no mercado, inclusive nas licitações públicas.

2.2. A vedação de licitar e contratar, sua constitucionalidade e alcance

Uma vez caracterizado administrativamente como devedor contumaz - após o devido processo legal que assegura contraditório e ampla defesa, o contribuinte sujeita-se às medidas do art. 13 da LC. Dentre elas, destacam-se o impedimento de participar de licitações promovidas pela administração pública e a vedação à formalização de vínculos de qualquer natureza, como autorizações e concessões.

A constitucionalidade desse tipo de restrições tem sido objeto de intenso debate doutrinário, especialmente sob a ótica das súmulas 70, 323 e 547 do STF, que historicamente vedaram as chamadas "sanções políticas" - meios coercitivos indiretos para cobrança de tributos que interditam a atividade econômica do devedor.

Contudo, a jurisprudência mais recente do STF tem realizado um distinguishing fundamental. No julgamento do RE 550.769 (Caso American Virginia) e da ADIn 4.854/RS, o Tribunal consolidou o entendimento de que medidas restritivas contra devedores contumazes não configuram sanção política inconstitucional, mas sim regulação concorrencial válida.

O ministro Ricardo Lewandowski, no caso American Virginia, destacou que a atuação desses agentes desequilibra a livre concorrência, ferindo o princípio da isonomia. Se o Estado permitisse que um devedor contumaz vencesse licitações ofertando preços inexequíveis para quem paga impostos - justamente porque ele não paga os seus -, a Administração Pública estaria, na prática, financiando a concorrência desleal e premiando a ilicitude.

Assim, o impedimento de licitar previsto no art. 13 da LC 225/26 possui natureza de "higiene de mercado". Ele protege a moralidade administrativa e a isonomia entre os licitantes, garantindo que a proposta mais vantajosa provenha de uma eficiência real da empresa e não de uma vantagem competitiva espúria, obtida via sonegação fiscal.

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