Quem controla o controlador? Comitê do IBS e riscos estruturais

Em 13 de janeiro de 2026, promulgou-se a LC 227/26 que materializou, com autorização da EC 132/23, o Comitê Gestor do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, regulamentando a sua criação, estrutura e funcionamento.

O desafio, no entanto, é estrutura. Ao Comitê Gestor do IBS foram atribuídas funções que, até então, encontravam-se dispersas entre Estados e municípios: arrecadar, coordenar a fiscalização, padronizar procedimentos e operacionalizar a distribuição das receitas do imposto que substituirá o ICMS e o ISS.

Trata-se de verdadeiro centro institucional que administrará parcela expressiva de toda a arrecadação tributária nacional e impactará diretamente a principal fonte de financiamento dos entes subnacionais. Um órgão que concentrará fluxos financeiros bilionários, bases massivas de dados econômicos e os sistemas que sustentarão o novo modelo de tributação sobre o consumo.

Essa centralização rompe com décadas de tradição administrativa. O ICMS e o ISS, com todos os seus vícios, sempre foram geridos e fiscalizados por múltiplos fiscos, cada qual com seus sistemas, práticas e interpretações. O IBS, ao contrário, nasce sob a lógica da unificação operacional, e é justamente nesse ponto que se impõe uma pergunta que não é retórica, nem ideológica, mas institucional: quem controla o controlador?

A LC 227/26 conferiu ao Comitê Gestor um conjunto de competências que ultrapassa a mera função arrecadatória. Cabe-lhe coordenar a arrecadação nacional do imposto, uniformizar procedimentos de fiscalização, disciplinar obrigações acessórias, administrar os sistemas eletrônicos do IBS e promover a repartição das receitas entre os entes federativos (art. 2º da LC 227/26).

Na prática, o Comitê torna-se o sistema nervoso central do novo tributo, concentrando infraestrutura tecnológica, dados estratégicos, fluxos financeiros e poder normativo de natureza administrativa. Não se trata apenas de um órgão operacional, mas de um polo permanente de interpretação e execução do IBS.

Do ponto de vista jurídico-formal, não se pode afirmar que esse desenho institucional tenha sido construído sem freios. O Comitê Gestor não integra a hierarquia de nenhum ente federativo, mas está sujeito ao controle judicial, ao controle externo pelos Tribunais de Contas, ao controle legislativo indireto, aos limites impostos pela lei complementar e aos princípios constitucionais que regem a administração pública. Não cria tributos, não fixa alíquotas, não define critérios políticos de repartição, atuando, ao menos no plano normativo, dentro de balizas previamente estabelecidas.

Sob esse ângulo, a pergunta “quem controla o controlador?” encontra respostas juridicamente adequadas: há controle, fiscalização e possibilidade de revisão de atos. Não existe um vazio normativo.

O problema começa quando a análise deixa o plano da legalidade abstrata e se desloca para o plano da realidade institucional.

A centralização da administração do IBS em um único órgão projeta efeitos que o Direito, isoladamente, não neutraliza. Concentração operacional extrema, elevação drástica da complexidade técnica, acumulação de grandes bases de dados, dependência de sistemas tecnológicos integrados e produção contínua de atos normativos administrativos criam um ambiente em que o poder não se exerce pela ausência de regras, mas pela dificuldade de compreendê-las.

Aqui é importante um esclarecimento: o problema não é a existência de um órgão técnico, nem a complexidade própria de um sistema tributário moderno. Toda administração fiscal relevante é, por natureza, especializada, e o ponto sensível está na conjugação de três fatores: complexidade elevada, centralização absoluta da operação e função arrecadatória nacional. Essa combinação gera um centro institucional cujo peso prático não decorre apenas da lei, mas da concentração de conhecimento, de dados e de capacidade operacional.

O IBS é um tributo de engenharia sofisticada: não cumulatividade plena, base ampla, regimes diferenciados, exceções constitucionais, sistema financeiro de créditos e longa transição. A gestão cotidiana desse modelo tende a formar um núcleo técnico altamente especializado, capaz de operar estruturas, parâmetros e fluxos que escapam não apenas ao cidadão comum, mas também a parcela relevante dos contribuintes, de agentes públicos e, muitas vezes, dos próprios órgãos de controle.

Esse elemento é decisivo. Um sistema que não é socialmente compreendido não é socialmente controlado. A baixa compreensão pública do funcionamento do IBS e do papel concreto do Comitê Gestor não é um detalhe periférico da reforma, mas um dado estrutural, pois ela amplia a assimetria informacional, reduz a capacidade de fiscalização efetiva e esvazia, na prática, a densidade do controle democrático.

Onde poucos entendem, poucos controlam.

Os mecanismos formais de controle permanecem disponíveis, mas passam a operar sobre um objeto tecnicamente opaco, de difícil auditabilidade e altamente especializado. O risco não é, primordialmente, o do abuso explícito ou da ilegalidade aberta, mas o da formação de um centro técnico-administrativo cujo poder decorre da inacessibilidade estrutural do próprio sistema. Uma hipertrofia administrativa silenciosa, fundada menos na força normativa e mais na concentração de conhecimento, de dados e de capacidade operacional.

A Constituição autorizou a criação de um órgão interfederativo para gerir o IBS, e ao fazê-lo redesenhou o federalismo fiscal brasileiro. Esse redesenho não é, por si, inconstitucional, e também não se trata de negar os potenciais ganhos do novo modelo, especialmente em termos de racionalização, neutralidade econômica e superação de distorções históricas. O desafio que se projeta não é de validade jurídica, mas de governança institucional.

O verdadeiro teste da reforma não será a existência formal de instrumentos de controle, mas a capacidade do Estado brasileiro de construir um modelo de gestão que seja tecnicamente transparente, institucionalmente auditável e socialmente inteligível. Isso passa, por exemplo, pela adoção de auditorias independentes permanentes, pela criação de instâncias externas de acompanhamento técnico, pela transparência efetiva dos critérios operacionais e dos sistemas utilizados, pela produção de relatórios públicos compreensíveis e pela abertura real de dados que permitam controle qualificado por órgãos, pesquisadores, imprensa e sociedade civil.

Sem isso, corre-se o risco de consolidar um déficit democrático-administrativo: um arranjo em que o poder não se exerce fora da lei, mas fora da compreensão.

A pergunta “quem controla o controlador?”, portanto, permanece aberta, não porque faltem normas, mas porque o novo controlador talvez seja o mais complexo já concebido na história tributária nacional, e a experiência constitucional ensina que a forma mais sofisticada de poder não é aquela que se impõe contra o Direito, mas aquela que se estabelece onde a compreensão não alcança.