A reforma constitucional italiana: Governo e magistratura no centro do debate institucional contemporâneo

Introdução

Este texto nasce da imersão acadêmica e intelectual que realizei agora, em janeiro de 2026, na Sapienza Università di Roma, em continuidade a um percurso recorrente que venho construindo na Itália e, sobretudo, dos encontros acadêmicos com queridos professores italianos, dentre eles o Prof. Marco D’Alberti, Giudice della Corte costituzionale; o Prof. Marcello Clarich, Professore Ordinario di Diritto Amministrativo na Sapienza Università di Roma; e o Prof. Alfredo Moliterni, Professore Associato di Diritto Amministrativo na mesma Universidade.

A experiência italiana tem essa virtude rara: não nos entrega atalhos, mas nos recoloca diante da pergunta certa. E o Direito Público, disciplina que exige método, autocontenção, prudência institucional e atenção aos ritmos da legitimidade democrática, quando bem compreendido, é precisamente isso: o exercício de formular com precisão o problema institucional antes de escolher a solução a ser adotada. Por isso, estas notas não pretendem “importar” soluções nem reproduzir qualquer espécie de colonialismo mental, sempre tão tentador quanto perigoso. O propósito é outro: manter o olhar brasileiro em sintonia com as grandes discussões contemporâneas, com autonomia crítica e fidelidade às nossas próprias categorias. Comparar, aqui, significa compreender melhor, jamais copiar. Trata-se de um exercício de criatividade institucional que não significa sucumbir à importação estrita das categorias jurídicas, considerando, evidentemente, as nuances presentes em ambos os ordenamentos jurídicos, pautados por suas singularidades históricas, culturais e político-institucionais.

Na Itália, o debate constitucional recente é intenso e tecnicamente sofisticado. Não se trata de “nova Constituição” em chave fundacional, tampouco de uma assembleia constituinte em funcionamento. Trata-se, sim, de um ciclo de revisões constitucionais conduzidas pelo método do art. 138 da Constituição, que combina deliberação reforçada e, quando necessário, referendo confirmatório.

Dois eixos se projetam no centro da agenda institucional contemporânea. O primeiro é o chamado premierato, voltado à estabilidade do governo. O segundo, ainda mais delicado, é a reforma do ordinamento giurisdizionale - com separação de carreiras, criação de dois Consigli Superiori della Magistratura e instituição de uma Alta Corte disciplinare - submetida a referendo em março de 2026.

O objetivo deste artigo é apresentar, em linguagem didática, o que está ocorrendo na Itália e, mencionar, ainda que de passagem, como certos debates brasileiros sobre integridade institucional dialogam, por via distinta, com a mesma preocupação contemporânea: independência judicial com legitimidade pública. Um equilíbrio desafiador que precisa considerar tanto a preservação das garantias estruturais da magistratura quanto a necessidade de responsabilização institucional transparente, compatível com um Estado Democrático de Direito pluralista e maduro.

Antes de avançar, vale uma nota para o leitor brasileiro. Quando na Itália se fala em ordinamento giurisdizionale, não está se falando de Direito Processual (rito, prazos, recursos), mas de estrutura constitucional da jurisdição e da magistratura: princípios, garantias e organização do sistema judicial, tal como se lê no Titolo IV - La Magistratura da Constituição (arts. 101 a 110), em que se fixam a sujeição do juiz apenas à lei, as vedações de juízos extraordinários, as garantias de independência, o autogoverno e seus órgãos, o ingresso por concurso e a relação entre magistratura e Ministério da Justiça.

Não se pode confundir com a noção de Direito Processual, ou seja, o conjunto de normas que disciplinam a condução do conflito em juízo. Em termos simples: ordinamento giurisdizionale define a “forma do Judiciário”; o processo civil disciplina o “modo de atuar do Judiciário” dentro de um caso concreto. Esse esclarecimento é decisivo para compreender por que a reforma italiana atual não é uma “reforma do processo”: ela é uma reforma de desenho constitucional do sistema de justiça.

Uma curiosidade adicional ajuda a dimensionar a densidade desse debate na Itália: o modelo unitário da magistratura - que reúne juízes e membros do Ministério Público na mesma carreira, com ingresso comum por concurso e possibilidade de mobilidade funcional ao longo da trajetória profissional - foi concebido no pós-Segunda Guerra Mundial como reação direta ao uso político da justiça durante o período fascista. A Constituição republicana de 1948 buscou blindar a jurisdição contra interferências externas por meio de um corpo coeso, dotado de forte autogoverno e protegido de pressões do Executivo.

Por isso, qualquer proposta de separação estrutural entre funções acusatórias e julgadoras não é percebida apenas como ajuste técnico-organizacional, mas como intervenção em um dos pilares identitários do constitucionalismo italiano contemporâneo. Essa carga histórica explica por que reformas aparentemente administrativas despertam debates tão intensos: nelas se projetam memórias institucionais e concepções distintas sobre o melhor modo de equilibrar independência judicial e controle democrático no século XXI.

O método italiano: Revisão constitucional, prudência e referendo

O ponto de partida é o art. 138 da Constituição italiana, que estabelece um procedimento deliberadamente exigente para reformas constitucionais, com dupla deliberação em cada Casa, intervalo temporal entre votações e possibilidade de referendo confirmatório quando não se atinge a maioria de dois terços. Trata-se de uma prudência institucional inscrita no próprio texto: amplia o custo político da mudança e cria, para temas estruturais, uma verificação adicional de legitimidade.

Esse desenho é mais do que técnica legislativa. Ele revela uma intuição constitucional: reformas institucionais profundas não devem ser tratadas como atos ordinários de governo. Elas incidem sobre a forma do Estado e, consequentemente, em uma democracia constitucional. Daí a relevância do ciclo atual: não há ruptura, mas há movimento; não há assembleia constituinte, mas há revisão intensa; não há improviso, mas há disputa canalizada por um método que obriga a expor razões e a suportar contrapesos.

O premierato e a promessa de estabilidade governamental

Em 18 de junho de 2024, o Senado aprovou em primeira deliberação o projeto de reforma constitucional (A.S. 935) relativo à eleição direta do presidente do conselho de ministros, ao reforço da estabilidade do governo e a ajustes correlatos na Parte II da Constituição. O texto seguiu para a Câmara dos Deputados (C. 1921), onde permanece em exame.

O debate não se resume a uma preferência por “governabilidade”. Ele reorganiza incentivos e redistribui pesos entre Executivo, Parlamento e Presidência da República e, como sempre ocorre em reformas dessa natureza, a pergunta essencial é institucional: como ganhar estabilidade sem perder controle democrático? A instabilidade pode paralisar políticas públicas e corroer confiança; mas a estabilidade conquistada por concentração excessiva pode reduzir espaços deliberativos e tensionar freios e contrapesos. O Direito Constitucional, aqui, não é apenas normativo: ele é arquitetônico.

O tema de maior densidade institucional e certamente o mais sensível é a reforma do ordinamento giurisdizionale, materializada no texto de lei constitucional aprovado pelo Parlamento e publicado na Gazzetta Ufficiale (30/10/25), sob o título Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare.

O primeiro movimento é estrutural: o texto explicita, no nível constitucional, a distinção entre carreira judicante (magistrati giudicanti) e carreira requisitória (magistrati requirenti). Em linguagem didática, trata-se de afirmar, com maior nitidez institucional, a separação entre a função de julgar e a função ligada à iniciativa acusatória, deslocando o debate para uma zona sensível: como reforçar a imparcialidade percebida do juiz e a confiança pública no sistema sem fragilizar garantias de independência?

O segundo movimento decorre do primeiro e tem enorme relevância para o público brasileiro: a criação de dois Conselhos Superiores da Magistratura, um para cada carreira. O texto substitui o art. 104 e passa a prever o Consiglio superiore della magistratura giudicante e o Consiglio superiore della magistratura requirente, ambos presididos pelo presidente da República e integrados, como membros de direito, respectivamente, pelo Primo Presidente e pelo Procuratore Generale da Corte di cassazione. A ideia é de coerência institucional: se as carreiras se tornam estruturalmente distintas, o autogoverno também se especializa, de modo que cada Conselho exerça, em relação aos seus magistrados, as funções clássicas de gestão de carreira.

A própria Constituição reformada define, com riqueza incomum, o modelo de composição desses Conselhos. Os demais componentes passam a ser estratti a sorte (por sorteio): um terço é sorteado a partir de um elenco de professores ordinários e advogados com pelo menos quinze anos de exercício, elenco este que o Parlamento, em sessão conjunta, compila mediante eleição; dois terços são sorteados, respectivamente, entre magistrados judicantes e magistrados requisitórios, no número e segundo as modalidades previstas em lei. Cada Conselho elege seu vice-presidente dentre os componentes sorteados a partir do elenco compilado pelo Parlamento, e o mandato é de quatro anos, sem possibilidade de participação na rodada imediata subsequente de sorteio.

Essa engenharia merece ser compreendida com cuidado, sobretudo por nós, brasileiros, que muitas vezes enxergamos o autogoverno judicial apenas por suas “funções” e menos por seus “incentivos”. O sorteio aparece aqui como técnica institucional voltada a reduzir o peso de dinâmicas internas de facções e correntes, num esforço de descompressão do autogoverno, cuja legitimidade pública, em muitos países, é testada exatamente pela percepção de fechamento corporativo. Trata-se de uma aposta constitucional na ideia de que independência e credibilidade dependem também do modo como se compõem os órgãos que governam a carreira.

Do ponto de vista brasileiro, esse movimento italiano é particularmente instrutivo porque ilumina, por contraste, escolhas estruturais já consolidadas em nosso próprio desenho constitucional e as tensões que dele derivam.

No Brasil, a CF/88 optou por uma separação nítida entre a magistratura e o Ministério Público, conferindo a este último autonomia funcional e administrativa próprias, com estatuto constitucional robusto e identidade institucional distinta. Ao mesmo tempo, instituiu-se, a partir da EC 45/04, um modelo de controle e governança do Judiciário centrado no CNJ, órgão híbrido, composto por magistrados e por representantes externos à carreira, com funções disciplinares, administrativas e de planejamento estratégico.

Esse arranjo revela uma resposta brasileira ao mesmo dilema que hoje atravessa a Itália: como preservar independência sem produzir autossuficiência institucional; como assegurar controle sem abrir flancos à captura política. A criação do CNJ foi, à época, justificada justamente como mecanismo de abertura do Judiciário à sociedade, de uniformização administrativa e de reforço da transparência, sem subordinação hierárquica ao Executivo ou ao Legislativo. Ainda assim, desde sua origem, o órgão é objeto de debates recorrentes sobre seus limites constitucionais, sua legitimidade democrática e o equilíbrio entre controle externo e autogoverno judicial.

O terceiro movimento completa o sistema e é, talvez, o ponto que mais esclarece a reforma aos olhos brasileiros: a instituição de uma Alta Corte disciplinare, à qual o texto atribui a jurisdição disciplinar sobre magistrados ordinários, tanto judicantes quanto requisitórios. Em linguagem direta, desloca-se o eixo disciplinar para um órgão específico: não é mais o próprio Conselho que concentra, por desenho constitucional, a decisão disciplinar; cria-se uma instância definida para exercer essa função.

A composição da Alta Corte disciplinare revela o esforço de calibragem. O texto constitucional estabelece um colegiado de quinze juízes, combinando perfis não togados e togados: três nomeados pelo presidente da República dentre professores ordinários e advogados com pelo menos vinte anos de exercício; três sorteados de uma lista de sujeitos com os mesmos requisitos, lista que o Parlamento em sessão conjunta compila mediante eleição; e, por fim, seis magistrados judicantes e três requisitórios, extraídos conforme as condições e modalidades legais.

O sentido institucional é nítido: reforça-se a separação de carreiras e o autogoverno especializado, e cria-se um vértice disciplinar autônomo, com composição mista e mecanismos de garantia. Em uma democracia constitucional, o regime disciplinar é sempre uma área de risco e de sutileza: disciplina demais pode se converter em pressão; disciplina de menos pode se converter em opacidade. O que se tenta construir, no texto italiano, é um ponto de equilíbrio capaz de ampliar a credibilidade do controle disciplinar sem abrir portas para controle político da jurisdição.

Um detalhe também merece registro, porque costuma surgir como pergunta imediata no Brasil. A reforma não desloca o recrutamento da magistratura italiana para um modelo de eleição popular. Ao contrário, o eixo do ingresso permanece constitucionalmente ancorado no concurso público (concorso), como estabelece o art. 106 da Constituição, que ainda prevê, de modo excepcional e delimitado, a possibilidade de nomeação “também eletiva” de magistrados honorários para funções monocráticas. A alteração proposta, nesse ponto, é de harmonização interna do texto (por exemplo, ao ajustar referências à “magistratura giudicante” em dispositivos específicos), mas não de substituição do concurso por voto.

Por fim, o texto cuida de transição. Ele determina que as leis sobre os Conselhos, sobre o ordenamento judiciário e sobre a jurisdição disciplinar sejam adequadas às novas disposições no prazo de um ano, mantendo-se, até lá, a observância das normas vigentes nas matérias indicadas. A prudência aqui é típica de reformas estruturais: pretende-se redesenhar sem paralisar, mudar sem romper a continuidade operacional.

O referendo confirmatório de março de 2026: Legitimidade como etapa do método

Como o texto foi aprovado por maioria absoluta inferior a dois terços em cada Casa, acionou-se o mecanismo do art. 138. Por Decreto del Presidente della Repubblica de 13 de janeiro de 2026, publicado em 14/1/26, foi convocado o referendo confirmatório para 22 e 23/3/26, relativo ao texto publicado em 30/10/25. 

Esse passo é, por si só, uma aula de constitucionalismo: reconhece-se que a arquitetura da magistratura constitui peça sensível do Estado de Direito e, quando não há consenso supermajoritário, pede-se confirmação social explícita. A reforma, assim, não é apenas discutida; ela é submetida ao último filtro do método: o eleitorado.

A centralidade desse momento procedimental ecoa uma intuição antiga da doutrina publicista italiana. Já em autores clássicos do constitucionalismo do pós-guerra - como aqueles que insistiram na ideia de Costituzione come patto di convivenza e na função garantidora das formas - a rigidez constitucional não era compreendida como obstáculo à política, mas como disciplina da política no tempo.

Autonomia diferenciada, LEP e unidade republicana

Embora o foco deste artigo esteja, sobretudo, nos eixos do governo e da magistratura, é útil registrar, ainda que em pano de fundo, o debate sobre a autonomia diferenciada regional, porque ele ajuda a compor o quadro de um constitucionalismo italiano em estado de atenção. A lei 26/6/24, 86 disciplina a implementação da autonomia diferenciada das regiões de estatuto ordinário, nos termos do art. 116, terceiro parágrafo, com entrada em vigor em 13/7/24. 

A sofisticação e o risco desse modelo é o mesmo de todo Estado regional: ampliar autonomia sem produzir desigualdade de cidadania. A resposta jurídica italiana passa pelos LEP (livelli essenziali delle prestazioni), concebidos como patamar mínimo de prestações públicas e serviços a ser garantido em todo o território. Se a autonomia amplia competências e diferencia modelos, os LEP funcionam como contrapeso: a diversidade institucional não pode degradar a igualdade substancial.

A Corte costituzionale foi acionada e proferiu a Sentenza 192/24. Essa decisão, extensa e multifacetada, inclui pronunciamentos de inadmissibilidade em várias impugnações por razões de técnica processual e, ao mesmo tempo, enfrenta pontos nucleares do desenho normativo, com efeitos de inconstitucionalidade e repercussões consequenciais sobre dispositivos conectados, especialmente naquilo que se relaciona à determinação dos LEP e às engrenagens procedimentais e financeiras que deles dependem. 

Nota comparativa mínima com o Brasil: Legitimidade por desenho e por virtude

Até aqui, o que se descreveu é um conjunto de reformas e disputas essencialmente italianas. Ainda assim, uma observação ajuda a iluminar o pano de fundo: a questão da legitimidade institucional.

Os eixos italianos têm objetos distintos, mas compartilham um fio condutor: a tentativa de reforçar confiança social em instituições submetidas à pressão contemporânea. Essa confiança pode ser buscada por mudanças estruturais (hard law), como reformas constitucionais e redefinição de órgãos; ou por padrões de integridade e autorregulação (soft law), como códigos de conduta e standards de transparência.

No Brasil, iniciativas debatidas na esfera pública sobre standards de integridade no topo institucional pertencem a esse segundo registro: não redesenham competências nem alteram a Constituição, mas procuram elevar previsibilidade e autocontenção em ambientes de alta visibilidade. A menção é deliberadamente breve. Não se trata de avaliar instituições brasileiras, mas apenas de registrar que democracias constitucionais enfrentam um desafio comum: proteger a independência sem perder a confiança.

Conclusão: Reformar sem romper, mudar sem perder a forma

O ciclo italiano de 2024–2026 oferece uma lição de alta utilidade para quem pensa o Direito Público com seriedade: reformas estruturais não são eventos; são processos. E, quando são processos, exigem método.

A Itália está revisitando a forma de Governo e, com especial intensidade, a arquitetura constitucional da magistratura. Está fazendo isso sem Assembleia Constituinte, mas sob o rito agravado do art. 138, que obriga tempo, deliberação, consenso e, se necessário, confirmação popular. Em março de 2026, o referendo sobre a reforma da magistratura será um ponto de inflexão: não apenas sobre o mérito do texto, mas sobre o quanto a sociedade está disposta a ratificar mudanças no coração do Estado de Direito.

Talvez a melhor síntese seja esta: o constitucionalismo contemporâneo não é a arte de evitar mudanças; é a arte de mudar sem perder a forma. A forma é o que protege os direitos. A forma é o que impede que a eficiência se converta em arbitrariedade. E a forma, quando bem desenhada, permite que a democracia continue sendo não apenas um regime de decisão, mas um regime de garantias.