A redefinição jurisprudencial da improbidade administrativa no Brasil após a lei 14.230/21

Passado um pouco mais de quatro anos de vigência, a lei 14.230/21 consolidou uma profunda transformação no combate à improbidade administrativa no Brasil. Com uma queda de 42% no número de novas ações¹ e uma reorientação jurisprudencial focada no dolo específico, a reforma trouxe maior segurança jurídica para gestores públicos e direcionou o foco do sistema de justiça para a corrupção deliberada, distinguindo o administrador inábil do agente verdadeiramente ímprobo.

Improbidade, expressão derivada do vocábulo latino improbitas, tem o significado de “maldade” ou “desonestidade”. Nada mais é do que o desvio de conduta apto a descumprir uma regra social, legal ou moral da sociedade, visando o interesse próprio em detrimento do bem comum.

Com o advento da Constituição de 1988, foi a primeira vez da história da República Brasileira que a expressão “improbidade administrativa” foi inserida em um texto constitucional. Em seu art. 37, §4º, a CRFB/88 previu as sanções destinadas aos atos de improbidade administrativa.

Por sua vez, a lei de improbidade administrativa, quando do seu surgimento em 1992, foi um instrumento apto para atender a tendência de combate à corrupção no Brasil, abarcando condutas que não se enquadravam tão somente no conceito de desonestidade, mas aquelas também que afetavam negativamente a vida em sociedade e a probidade no setor público.

Ocorre que em inúmeras ocasiões houve o desvirtuamento da finalidade pretendida pela lei 8.429/1992 - que é responsabilizar de forma não prisional as práticas desonestas -, para imputar aos agentes públicos condutas ímprobas por atos que não são necessariamente corrompidos ou contrários ao interesse público, em nítida banalização ao instituto da improbidade.

Isso se deu muito pelo fato da legislação, antes das recentes alterações, prever a possibilidade da condenação a partir do elemento subjetivo da culpa; generalidade dos tipos legais; e a ausência de individualização das condutas.

Tudo isso possibilitou o ajuizamento de diversas ações judiciais e condenações de agentes que praticaram atos administrativos sem que houvesse qualquer agir ou sentimento desonesto em suas condutas. Condenavam-se os agentes inábeis, aqueles considerados como inaptos para a atividade da Administração Pública, ao invés de condenar os agentes desonestos, corruptos e ímprobos.

Diante de tais inconsistências e injustiças, surgiu a lei federal 14.230, de 25 de outubro de 2021, que trouxe ao sistema judiciário uma nova interpretação à improbidade administrativa, mais preocupada em punir agentes públicos que, de fato, desprezam a coisa pública em prol de interesses particulares e, para além disso, desassociar o agente público inábil do semblante de desonesto.

A lei 14.230/21 trouxe importantes elementos para desconstruir o estereótipo de que todo agente público é improbo e corrupto, o que, por diversas razões, inibe o exercício da atividade pública e, por consequência, acarreta em transtornos e retrocessos à coletividade e ao próprio processo democrático de representação popular.

No ponto de vista da prática jurídica, as implicações jurídico-processuais decorrente das alterações promovidas pela lei 14.230/21 foram substanciais, de modo que os Tribunais brasileiros, capitaneados pelo STJ, vêm promovendo alterações em suas jurisprudências para adequá-las à realidade normativa.

Talvez uma das principais modificações impostas pela lei 14.230/21 foi afastar a possibilidade de existência de ato ímprobo culposo e a exigência de dolo específico para configuração do ato de improbidade administrativa.

O STF, ao Julgar o agravo em RE 843.989 (Tema 1.199), corroborou a incompatibilidade da existência de atos ímprobos culposos no sistema jurídico e, para além disso, ratificou a necessidade da presença do elemento subjetivo do dolo. 

O STJ, por sua vez, vem reiterando em seus julgados que para fins de configuração de improbidade administrativa, o dolo deve ser específico, não bastando a mera voluntariedade em praticar o ato desacompanhada da intenção ímproba².

Além disso, podemos destacar a exigência de que o prejuízo ao erário seja efetivo e comprovado para configuração do ato ímprobo tipificado no art. 10, caput da lei 8.429/1992, afastando a possibilidade de condenação fundada em presunção de dano. Nesse sentido, o STJ vem considerando atípicas as condenações que não estejam lastreadas em prejuízos concretos ao erário.³

Parece ilógico que antes das alterações promovidas pela lei 14.230/21, o agente público poderia ser condenado por improbidade administrativa, na modalidade de prejuízo ao erário, sem que houve a comprovação da existência real e concreta de danos ao erário.

Outra importante alteração jurisprudencial diz respeito à decretação de indisponibilidade de bens dos requeridos. Anteriormente, referida medida constritiva era interpretada pela jurisprudência como uma Tutela de Evidência, de modo ser desnecessária a comprovação do periculum in mora.

Porém, com a redação atual do art. 16, §3º da lei 8.429/1992, a indisponibilidade de bens passou a ser prevista como uma tutela de urgência, sendo imprescindível a comprovação do requisito do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Esse entendimento foi encampado pelo STJ, o qual passou a decidir que a indisponibilidade de bens não pode mais ser tratada como tutela de evidência, mas uma tutela que prescinde da demonstração da urgência⁴.

Tanto é isso que em 18/2/2025 o e. STJ fixou o Tema 1.257, em recurso repetitivo, para consignar que as disposições da lei 14.230/21 são aplicáveis aos processos em curso para regular o procedimento da tutela provisória de indisponibilidade de bens, de modo que as medidas já deferidas poderão ser reapreciadas para fins de adequação à atual redação dada à lei 8.429/1992, permitindo com isso que medidas constritivas possam ser revistas à qualquer momento.

Quatro anos após sua promulgação, a lei 14.230/21 efetivamente reconfigurou o microssistema de improbidade administrativa. A drástica redução no número de novas ações e o elevado índice de revisão de julgados em segunda instância não representam um salvo-conduto para a corrupção, mas sim um sintoma da racionalização do sistema.

A lei estabeleceu balizas mais claras e rigorosas, exigindo do órgão acusador um ônus probatório mais robusto e alinhado às garantias constitucionais. Ao prestigiar o dolo específico e a comprovação de dano efetivo, a reforma cumpre seu desiderato de focar a atuação estatal nos atos de desonestidade e má-fé deliberada, distinguindo-os dos erros de gestão.

Consolida-se, assim, um novo paradigma que busca equilibrar a necessária proteção do patrimônio público com a segurança jurídica indispensável ao exercício da boa administração.

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1 https://movimentopessoasafrente.org.br/acoes-judiciais-caem-42-com-a-nova-lei-de-improbidade-administrativa-aponta-levantamento-do-movimento-pessoas-a-frente/.

2 (REsp n. 2.107.601/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024.) (REsp n. 1.913.638/MA, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 11/5/2022, DJe de 24/5/2022.) (STJ - REsp: 1930054 SE 2021/0028848-6, Data de Julgamento: 11/05/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 24/05/2022)

3 (REsp n. 1.929.685/TO, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024) (AgInt no REsp n. 1.558.863/RJ, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 20/5/2025) (AgInt no AgRg no REsp n. 1.439.750/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 24/2/2025)

4 (AgInt no REsp n. 2.059.096/PE, relator Ministro Gurgel de Faria, PrimeiraTurma, julgado em 2/10/2023, DJe de 4/10/2023.)