A CFEM e o risco da maldição dos recursos naturais

1. Royalties da mineração: Quando a abundância mineral convive com a pobreza municipal

A mineração figura entre as atividades econômicas que mais geram impacto fiscal concentrado no território brasileiro, especialmente por meio da CFEM - Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais.

Municípios que sediam grandes empreendimentos minerários passam a receber ingressos expressivos, muitas vezes superiores à sua arrecadação tributária própria e capazes de alterar de forma substantiva a escala do orçamento local. 

À primeira vista, seria razoável supor que esse incremento de receitas se traduzisse em necessária melhoria dos indicadores sociais, ampliação da oferta de serviços públicos e fortalecimento das capacidades estatais municipais. A experiência empírica brasileira, contudo, revela um quadro substancialmente mais ambíguo.

Diversos municípios altamente dependentes da CFEM apresentam indicadores persistentes de pobreza, desigualdade social e precariedade na provisão de serviços públicos básicos, como saneamento, saúde e educação. Estudos empíricos que analisam a relação entre o recebimento de royalties da mineração e índices de desenvolvimento municipal indicam que o aumento da arrecadação não se converte automaticamente em melhoria do desempenho social, havendo, em alguns casos, efeitos neutros ou mesmo negativos sobre indicadores agregados de desenvolvimento. Esses dados sugerem que a simples presença de recursos financeiros adicionais (e extraordinários) é insuficiente para promover transformações estruturais, especialmente em contextos marcados por limitações institucionais e fragilidade da gestão pública.

Esse paradoxo – abundância fiscal extraordinária coexistindo com baixo desenvolvimento socioeconômico – aproxima-se do debate teórico consolidado sob a rubrica da maldição dos recursos naturais ou do paradoxo da abundância. Isto é, a disponibilidade de rendas elevadas e relativamente desvinculadas do esforço produtivo local pode gerar incentivos perversos à ação estatal, enfraquecer mecanismos de accountability e induzir padrões de crescimento pouco sustentáveis. Embora tradicionalmente formulada em escala nacional e comparada, essa abordagem mostra-se particularmente útil para compreender dinâmicas fiscais e institucionais no plano municipal, considerando que a dependência de receitas extraordinárias tende a produzir efeitos ainda mais intensos.

As contradições observadas aproximam-se da literatura sobre a maldição dos recursos naturais, segundo a qual a abundância de rendas provenientes da exploração de ativos naturais pode gerar efeitos adversos ao desenvolvimento quando não acompanhada de instituições e regras fiscais adequadas. 

É nesse contexto que se insere o objetivo do presente artigo: examinar a CFEM à luz de sua natureza jurídica e econômica como receita extraordinária e exaurível, demonstrando como sua gestão fiscal inadequada pode não apenas frustrar expectativas de desenvolvimento, mas também reproduzir, em escala local, os mecanismos clássicos da maldição dos recursos naturais. A partir dessa perspectiva, busca-se evidenciar que o desafio central não está na ampliação da arrecadação mineral, mas na construção de arranjos institucionais e fiscais capazes de converter a renda do subsolo em desenvolvimento sustentável e autonomia municipal no longo prazo.

2. Natureza jurídica e implicações fiscais da CFEM

A CFEM encontra fundamento constitucional no art. 20, §1º, da CF/88, que assegura aos entes federativos participação no resultado da exploração de recursos minerais ou compensação financeira por essa atividade. No plano infraconstitucional, a disciplina da CFEM foi originalmente estabelecida pela lei 7.990/1989, posteriormente complementada pela lei 8.001/1990 e por normas regulamentares que definem critérios de cálculo, repartição e destinação dos recursos arrecadados.

Desde sua origem normativa, a CFEM não foi concebida como uma exação qualquer, mas como compensação específica pela exploração de um bem público pertencente à União e caracterizado por sua natureza não renovável. Essa distinção não é meramente conceitual, pois ela projeta efeitos relevantes sobre o regime jurídico e fiscal aplicável à receita, sobretudo quanto à sua destinação e à forma de incorporação ao orçamento público dos entes beneficiários.

A própria lei 7.990/1989 explicita essa preocupação ao impor restrições expressas ao uso da CFEM. O art. 8º, caput, veda a aplicação dos recursos no pagamento de dívidas e no custeio de despesas com o quadro permanente de pessoal, ressalvadas hipóteses específicas previstas em seus §§ 1º e 2º. Embora essas limitações não esgotem o debate sobre a adequada destinação da CFEM, elas revelam a intenção do legislador de impedir que uma receita atrelada à exploração de um ativo exaurível seja utilizada para sustentar compromissos permanentes do Estado, cuja continuidade exige fontes estáveis e previsíveis de financiamento.

Sob a perspectiva econômica e das finanças públicas, a CFEM apresenta características típicas de receita extraordinária. Sua arrecadação é altamente volátil, sensível às oscilações dos preços internacionais das commodities minerais, às variações no volume de produção e aos ciclos de investimento do setor. Além disso, trata-se de uma receita intrinsecamente finita, uma vez que a exploração mineral possui horizonte terminal determinado pela exaustão das jazidas ou pela perda de viabilidade econômica da atividade. Esses elementos a distinguem de receitas tributárias clássicas, associadas a bases econômicas recorrentes e relativamente estáveis.

Não obstante essas características, observa-se, na prática orçamentária de muitos municípios mineradores, a assimilação da CFEM como se receita ordinária fosse. Os recursos passam a financiar despesas correntes permanentes, como custeio administrativo, expansão da estrutura burocrática e, por vias indiretas, gastos com pessoal, seja por meio de terceirizações, contratos temporários ou outras formas de contorno das vedações legais expressas. 

Desse modo, a inadequada compreensão da natureza jurídica e econômica da CFEM não apenas compromete a racionalidade orçamentária, mas também cria incentivos institucionais adversos, que dificultam o planejamento de longo prazo e a construção de capacidades fiscais próprias. Ao tratar uma compensação vinculada à exploração de um ativo não renovável como fonte ordinária de custeio, os municípios reforçam uma trajetória de dependência e instabilidade que contraria os objetivos de desenvolvimento e autonomia federativa que justificam, em última instância, a própria existência da CFEM.

3. Mecanismos econômicos da maldição dos recursos em escala local: Dependência e desequilíbrios produtivos

Conforme discutido na seção anterior, a CFEM é uma compensação decorrente da exploração de um ativo público finito e, por isso mesmo, tende a ser intrinsecamente volátil, relativamente a preço, produção, ciclo de investimento, além de exaurível, pois a jazida não é eterna¹. Em escala municipal, essa receita pode funcionar como um acelerador de desenvolvimento, mas, se incorporada como receita ordinária e usada para acomodar despesas correntes, reproduz mecanismos típicos da chamada maldição dos recursos naturais, quais sejam, crescimento sem estrutura, consumo público sem lastro e fragilização institucional². O ponto decisivo, portanto, não é quanto se arrecada, mas como se transforma renda mineral em capacidade econômica futura.

Municípios com entrada automática de CFEM podem cair numa espécie de comodismo arrecadatório, reduzindo o incentivo político-administrativo para melhorar a fiscalização de tributos municipais, combater renúncias de receita e qualificar a gestão da dívida. Esse descolamento entre quem paga e quem recolhe também altera a lógica de accountability, pois quando a receita não depende do contribuinte local, diminui a pressão cotidiana por eficiência e aumenta o espaço para decisões pouco escrutinadas³. É o início de uma dependência que, paradoxalmente, empobrece a autonomia municipal, pois, nesse contexto, o orçamento cresce, mas a musculatura institucional não acompanha.

Como decorrência, apontam-se externalidades sociais e econômicas típicas, relativamente à pressão sobre serviços públicos, boom populacional, crescimento urbano desordenado e conflitos territoriais⁴. Sem planejamento público, isso tende a reduzir a atratividade para investimentos diversos e a cristalizar uma economia municipal sem diversificação⁵. 

Ainda que a legislação imponha limites, como, por exemplo, a vedação do emprego dos recursos para pagamento de dívidas e para custeio de quadro permanente de pessoal, nos termos do art. 8º, da lei 7.990/1989⁶, a dinâmica política local pode contornar o espírito da restrição por caminhos laterais, tais como terceirizações, contratos temporários, custeio indireto e crescimento de estruturas administrativas pouco eficientes. Custeiam-se despesas recorrentes por uma receita que não é recorrente. Quando qualquer aspecto da cadeia produtiva se altera, a exemplo da queda de preço, redução de produção, ou fechamento de mina, aparece o efeito clássico da maldição: crise fiscal e deterioração de serviços.

Esse comportamento torna o município mais vulnerável a oscilações do setor e explica por que localidades ricas em royalties da mineração frequentemente exibem cenários socioeconômicos precários. 

Por fim, da “maldição” decorre um padrão retroalimentação institucional. Rendas elevadas elevam também o prêmio da disputa política, incentivando rent-seeking e competição por apropriação do orçamento em vez de competição por projetos de futuro, ampliando incentivos a clientelismo e captura decisória⁷. 

Nesse cenário, aumentar alíquotas ou ampliar arrecadação não resolve o núcleo do problema, e pode até mesmo agravá-lo, se persistirem baixa transparência, controles inefetivos e decisões orçamentárias irresponsáveis. Em outras palavras, a discussão que devemos traçar não diz respeito ao aumento da carga sobre a mineradora, mas de governança sobre a renda mineral.

Em síntese, a dependência fiscal da CFEM, quando associada à sua utilização para custeio recorrente, converte uma renda extraordinária e temporária em base estrutural do orçamento municipal, amplificando vulnerabilidades fiscais e institucionais. É esse arranjo que ajuda a explicar por que a abundância de receitas minerais, longe de garantir desenvolvimento, frequentemente se associa a trajetórias econômicas e sociais precárias, como evidenciado na experiência empírica brasileira.

4. Pobreza em territórios ricos em CFEM: Evidências de um desenvolvimento truncado

As evidências empíricas observadas em municípios mineradores no Brasil corroboram os mecanismos descritos na seção anterior, revelando que a incorreta assimilação da CFEM como receita ordinária não se traduz, em regra, em melhoria consistente dos indicadores de desenvolvimento social.

A mineração pode elevar receita, emprego e atividade no curto prazo, mas a conversão disso em desenvolvimento depende de instituições públicas, planejamento e qualidade do gasto⁸. 

Em estudo sobre o impacto do recebimento dos recursos da CFEM sobre o Índice FIRJAN - Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro de IFDM - Desenvolvimento Municipal e a relação com despesas de capital municipal, observou-se que os maiores beneficiários não apresentaram impactos no IFDM⁹. Além disso, para várias regiões, os resultados tenderam a ser negativos, com exceção do Nordeste. Por outras palavras, receber os royalties da mineração não garante, por si, melhoria consistente na vida das pessoas.

Também já se observou que a alocação eficiente da CFEM não se relaciona diretamente com seu volume¹⁰, sugerindo que o diferencial está na destinação pública do gasto e na capacidade administrativa, não na magnitude do repasse. 

Foi ainda constatado¹¹ que, em municípios mineradores brasileiros, embora possa elevar determinados gastos sociais e ambientais, a CFEM não induz investimentos estruturantes e diversificação produtiva, limitando seu impacto sobre o desenvolvimento de longo prazo. Não há indução a gastos relevantes em infraestrutura urbana e investimentos setoriais estruturantes. Em conclusão, embora existam melhoras em alguns indicadores, não é possível estabelecer um consenso quanto à CFEM ser um vetor para o desenvolvimento local em termos sustentáveis.

Outro estudo¹² baseado na aplicação do método de DEA - Análise Envoltória de Dados aos municípios do Quadrilátero Ferrífero identificou correlação positiva entre a participação da CFEM na receita municipal e os níveis de ineficiência social, indicando que maior dependência da renda mineral não se associa, necessariamente, a melhor desempenho nos indicadores básicos de qualidade de vida. Em municípios mineradores de Mato Grosso, embora a CFEM esteja associada ao aumento do PIB per capita e do emprego, observa-se correlação negativa com indicadores de educação e saúde, indicando limites claros à conversão da renda mineral em bem-estar social¹³.

Na dimensão ambiental e territorial, o quadro também é inquietante. Em municípios do Quadrilátero Ferrífero, constatou-se que os maiores arrecadadores de CFEM pouco investiram em criação ou manutenção de áreas protegidas municipais¹⁴. 

Assim, na prática, em muitos lugares, a CFEM opera como uma verdadeira muleta orçamentária em municípios desiguais, financiando políticas de curtíssimo prazo e expansão de custeio, enquanto persistem gargalos estruturais. Não por acaso, estudos propõem instrumentos de transparência e prestação de contas específicos, tais como um relatório de sustentabilidade aplicado à gestão pública municipal como forma de atender ao princípio da publicidade e qualificar o debate social sobre destinações da CFEM¹⁵. 

Esses resultados indicam que o problema central não reside no volume da CFEM recebida, mas na forma como essa receita extraordinária é incorporada ao orçamento público e transformada ou não em investimento estrutural e capacidade institucional duradoura.

5. Considerações finais: A boa utilização da CFEM

Como demonstrado ao longo do artigo, a CFEM, ao ser tratada como receita ordinária apesar de sua natureza extraordinária e exaurível, tende a reproduzir, no plano municipal, mecanismos clássicos da maldição dos recursos naturais, resultando em fragilidade fiscal, baixa qualidade do gasto e desenvolvimento social truncado.

Transparência e controle financeiro constituem dever jurídico e condição de legitimidade da aplicação da CFEM. A própria lei 8.001/1990, em seu art. 2º, §13, determina que Estados, DF e municípios disponibilizem, anualmente, informações sobre a aplicação dos recursos da CFEM. É aqui que o problema central se revela: frequentemente, não falta dinheiro, mas sim visibilidade e controle, o que abre caminho para irresponsabilidade administrativa e escolhas de curto prazo.

Em síntese, a boa governança da CFEM exige regras orçamentárias locais que limitem seu uso a investimentos e projetos estruturantes, como, por exemplo, por meio de fundos de estabilização articulados a políticas de diversificação econômica e fortalecimento da arrecadação própria, de modo que essa receita extraordinária, finita e volátil deixe de sustentar custeio imediato e passe a financiar, de forma transparente e responsável, o verdadeiro desenvolvimento local.

__________________

1 GUAN, L.; ZHANG, W.; AHMAD, F.; NAQVI, B. The volatility of natural resource prices and its impact on the economic growth for natural resource-dependent economies: a comparison of oil and gold dependent economies. Resources Policy, v. 72, p. 102125, 2021.

2 CASAIS E SILVA, Luiz Gustavo Araújo da Cruz. Maldição dos recursos naturais e qualidade institucional: uma análise de municípios. 2019. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2019.

3 MACEDO, Suélem Viana; ABRANTES, Luiz Antônio; VALADARES, Josiel Lopes; MIRANDA, Marconi Silva. Compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM): uma revisão sistemática da produção acadêmica brasileira. Pensar Contábil, Rio de Janeiro, v. 25, n. 87, p. 4-15, mai./ago. 2023.

4 Idem.

5 SÁNCHEZ, L. E. Avaliação de impacto ambiental: conceito e métodos. São Paulo: Oficina de Textos, 2008.

6 Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da administração direta da União, até o último dia útil do mês subseqüente ao do fato gerador, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívidas e no quadro permanente de pessoal.

7 CASAIS E SILVA, Luiz Gustavo Araújo da Cruz. Obra citada.

8 MACEDO, Suélem Viana; ABRANTES, Luiz Antônio; VALADARES, Josiel Lopes; MIRANDA, Marconi Silva. Obra citada.

9 FERNANDES, S. de M. Recursos naturais e desenvolvimento econômico no Brasil: uma análise a partir da CFEM. 2013. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2013.

10 CERQUEIRA, J. S.; REZENDE, A. A.; SANTOS, C. E. R. Os efeitos dos royalties da mineração sobre a promoção do desenvolvimento econômico dos municípios baianos: uma análise do período de 2009 a 2011 por meio da abordagem DEA. RACE: Revista de Administração, Contabilidade e Economia, v. 16, n. 2, p. 603-632, 2017.

11 OLIVEIRA, Welber Tomás de; BRANDÃO, Igor da Silva; SAIANI, Carlos César Santejo; ANDRADE, Daniel Caixeta. Renda mineral e desenvolvimento: efeitos da compensação financeira pela exploração mineral em um painel de municípios brasileiros (2007 a 2021). Revista Iberoamericana de Economía Ecológica, v. 38, n. 2, p. 1–31, 2025.

12 CIRINO, Danilo Aleksander Chagas. Análise da eficiência social dos municípios do Quadrilátero Ferrífero com o uso do método de Análise Envoltória de Dados (DEA). 2023. 34 f. Monografia (Bacharelado em Ciências Econômicas) – Instituto de Ciências Sociais Aplicadas, Universidade Federal de Ouro Preto, Mariana, 2023.

13 MILHOMEM, Felipe de Orquiza. CFEM e indicadores socioeconômicos de municípios mineradores de Mato Grosso. Revista Caderno Pedagógico, Curitiba, v. 22, n. 13, p. 1–14, 2025. DOI: 10.54033/cadpedv22n13-022

14 EUCLYDES, A. C. P. Contradições da política ambiental por meio de incentivos financeiros: os casos do ICMS ecológico e da CFEM nos municípios do Quadrilátero Ferrífero (Minas Gerais, Brasil). Revista Árvore, v. 37, n. 6, p. 1083-1092, 2013.

15 RODRIGUES, L. S. M.; ANJOS, J. S. A. D. Relatório de sustentabilidade aplicado à gestão pública para municípios com atividade de mineração: o caso Jaguarari/BA. Revista Gestão & Planejamento, v. 19, n. 1, p. 292-312, 2018.

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