O anexo de riscos fiscais como pilar da sustentabilidade das contas públicas: Ensinamentos do TCU sobre a gestão de passivos judiciais

O ARF - Anexo de Riscos Fiscais, instituído pelo art. 4º, §3º, da lei de responsabilidade fiscal (LC 101/00), constitui instrumento essencial à sustentabilidade fiscal do Estado. Trata-se de ferramenta estratégica de planejamento que permite à Administração Pública mensurar, mitigar e comunicar, de forma tempestiva, os riscos capazes de afetar o equilíbrio orçamentário - especialmente os decorrentes de demandas judiciais relevantes.

Segundo reiterados precedentes do TCU - Tribunal de Contas da União, a adequada governança dos riscos fiscais exige ações institucionais proativas, integradas e tecnicamente embasadas. Essa obrigação constitucional e legal tem se mostrado particularmente sensível nos casos em que passivos judiciais são omitidos ou classificados de forma inadequada no ARF, comprometendo a credibilidade das projeções fiscais, a efetividade das metas de resultado primário e a própria transparência da gestão pública.

Nos acórdãos 032.462/2019-0, 039.134/2019-9 e 006.084/2025-7, o TCU destacou que a ausência de integração entre os sistemas da advocacia pública, da STN - Secretaria do Tesouro Nacional e do Judiciário impede a mensuração confiável de riscos judiciais. Identificou, ainda, falhas graves na metodologia de classificação de riscos de perda, subavaliação de impactos fiscais e insuficiência de informações prestadas à sociedade e ao Congresso Nacional.

O TCU também ressaltou que obrigações judiciais reiteradas, embora formalmente não classificadas como despesas obrigatórias, produzem efeitos fiscais equivalentes aos de caráter continuado, exigindo o seu correto registro e provisionamento. A omissão desses riscos não apenas vulnera o planejamento orçamentário, como também afronta os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade e da transparência (art. 37, caput, da CF/88), bem como as exigências previstas nos arts. 1º, 4º e 48 da LRF.

A atuação institucional da advocacia pública, nesse contexto, não pode se restringir à defesa judicial formal da União. O TCU tem reiteradamente exigido da advocacia pública uma postura de governança ativa sobre os riscos fiscais, com avaliação técnica tempestiva das perdas potenciais e sua adequada inserção no ARF. Essa responsabilidade é reforçada pelo art. 131 da CF/88 e pela LC 73/1993, que conferem à advocacia pública papel estratégico na proteção do erário, o que inclui a atuação preventiva na gestão de litígios com potencial impacto orçamentário.

O acórdão 006.084/2025-7 foi particularmente incisivo ao avaliar o projeto de LDO de 2026. O Tribunal identificou subavaliação de riscos judiciais relevantes, ausência de padrões metodológicos consistentes e superestimação de receitas decorrente da não inclusão de passivos relevantes no ARF. Em consequência, apontou a necessidade de reposicionamento institucional da advocacia pública como agente de governança fiscal, com ênfase na transparência, previsibilidade e responsabilização.

Ainda segundo o TCU, a adoção de soluções consensuais, por meio de transações e acordos judiciais fundados na lei 13.140/15 e no art. 26 da LINDB, constitui mecanismo legítimo e recomendável de mitigação de riscos fiscais. Essas soluções, ao transformarem passivos latentes e mal mensurados em obrigações definidas, permitem a correta internalização dos impactos fiscais nos instrumentos de planejamento, em especial no ARF, e contribuem para o fortalecimento do realismo orçamentário.

O modelo defendido pelo TCU demanda:

1. integração sistêmica entre advocacia pública, STN e Judiciário;
2. classificação técnica rigorosa dos riscos, com base em precedentes judiciais, probabilidade de perda e valor estimado;
3. comunicação tempestiva e consistente das informações à sociedade e aos órgãos de controle;
4. postura preventiva e propositiva da advocacia pública;
5. estímulo à autocomposição em litígios de elevada materialidade fiscal.

Por fim, os ensinamentos do TCU indicam que a negligência na mensuração dos riscos judiciais e a omissão de passivos no ARF não são meros vícios formais. São condutas que corroem a sustentabilidade fiscal do Estado, comprometem a confiança dos agentes econômicos e vulneram a prestação de contas à sociedade.

É imprescindível que a advocacia pública e os órgãos centrais do sistema de finanças públicas adotem as recomendações do Tribunal, fortalecendo os mecanismos institucionais de prevenção, mitigação e transparência dos riscos fiscais judiciais. A correta elaboração do Anexo de Riscos Fiscais não é apenas um requisito legal: é condição fundamental para o equilíbrio das contas públicas, a credibilidade das metas fiscais e a preservação da confiança na governança estatal.