A nova governança dos conflitos nos contratos de infraestrutura

A experiência recente dos contratos de infraestrutura no Brasil evidencia que a viabilidade dos projetos não se esgota na modelagem econômico-financeira, no financiamento ou na engenharia da obra. Há um componente estrutural, frequentemente subestimado, que condiciona a continuidade, o custo e a efetiva entrega dos empreendimentos: a maneira como os conflitos são geridos ao longo da execução contratual.

Esse debate assume especial relevância no contexto atual, marcado pela realização de novos leilões, pela estruturação de concessões e PPPs e pela celebração de contratos de longa duração, cujos efeitos jurídicos se projetam para as próximas décadas. Dados consolidados da ABDIB - Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base indicam que o patamar recorde de investimentos observado em 2025, estimado em cerca de R$ 280 bilhões, reflete não apenas aportes pontuais, mas a consolidação de um ciclo de novas contratações em infraestrutura, intensivas em capital e complexidade (ABDIB, Investimento em infraestrutura chega a R$ 280 bilhões, 2025). Projeções convergentes da CNI - Confederação Nacional da Indústria apontam para um volume da mesma ordem de grandeza, equivalente a aproximadamente 2,2% do PIB, reforçando a existência de um pipeline robusto de projetos a serem licitados e contratados (CNI, Infraestrutura 2025, 2025).

No âmbito dos investimentos públicos, o Novo PAC - Novo Programa de Aceleração do Crescimento estrutura uma carteira de empreendimentos que prevê a mobilização de R$ 1,3 trilhão até 2026, envolvendo recursos públicos, privados e financiamentos, com parcela relevante associada a novos contratos e leilões em fase de modelagem ou contratação, segundo dados oficiais do Governo Federal (Novo PAC - Balanço de Execução, 2025).

Nesse cenário, a definição do(s) meio(s) adequado(s) de resolução (ou prevenção) de disputas assume papel sensível e estrutural na arquitetura jurídica dos investimentos. A escolha entre mecanismos de auto ou heterocomposição, bem como entre a jurisdição estatal ou arbitral, integra o desenho estratégico do contrato, devendo ser orientada desde a fase de modelagem e licitação, à luz da complexidade, da duração e dos riscos inerentes aos projetos de infraestrutura.

Cediço que o modelo tradicional de judicialização tem se mostrado insuficiente para absorver, com eficiência temporal e técnica, disputas oriundas de contratos de longa duração, marcados por elevada complexidade regulatória, multiplicidade de atores e impactos econômicos relevantes. O TCU aponta que, até abril de 2025, 11.469 obras financiadas com recursos federais estavam paralisadas, de um total de 22.621 mapeadas - ou seja, 50,7% das obras com dinheiro federal estão paradas ou inacabadas. Paralelamente, o CNJ mostra que o Brasil encerrou 2023 com cerca de 83,8 milhões de processos pendentes e, em 2024, ainda trabalhava com um estoque na casa de 80 milhões de ações em tramitação.

Tais dados alarmantes evidenciam uma crise estrutural na gestão institucional dos conflitos, com reflexos diretos sobre a política de infraestrutura.

É nesse contexto que se consolida a chamada nova governança dos conflitos nos contratos de infraestrutura, compreendida como um sistema integrado, composto por comitês de prevenção e resolução de disputas, mediação, e arbitragem tradicional, contando com o árbitro de emergência, articulados para atuar em diferentes momentos do ciclo contratual.

Vejamos rapidamente cada um deles.

2. Dispute Boards como infraestrutura preventiva da governança contratual

Os Dispute Boards, também denominados no Brasil como Comitês de Prevenção e Resolução de Disputas, representam uma das mais relevantes inovações estruturais da arbitragem contemporânea aplicada à infraestrutura. Diferentemente de mecanismos acionados apenas após a configuração do litígio, os Dispute Boards são concebidos como parte do próprio contrato, instituídos desde o início da execução e vocacionados ao acompanhamento contínuo do empreendimento.

Ao prever, desde a origem, uma instância técnica permanente, o contrato incorpora uma arquitetura preventiva de governança dos conflitos, capaz de identificar tensões ainda em estágio inicial, resolver divergências técnicas em tempo real e reduzir o risco de paralisações e de escalada das controvérsias para instâncias adjudicatórias, seja estatal ou arbitral.

A incorporação expressa desses comitês pela lei 14.133/21 consolidou o instituto como ferramenta legítima da contratação pública, reconhecendo normativamente a importância de deslocar o conflito do plano exclusivamente reativo para uma lógica preventiva e gerencial. Esse movimento foi reforçado no plano institucional pelo Tribunal de Contas da União, em especial pelo voto do ministro Antônio Anastasia, que recomendou a adoção de Dispute Boards permanentes e vinculantes em contratos de grande vulto como instrumento de preservação da governabilidade contratual e de mitigação dos riscos de interrupção da execução.

3. A mediação como instrumento de gestão consensual dos contratos

A mediação também ocupa posição relevante na modelagem jurídica dos investimentos e na gestão contemporânea dos contratos de infraestrutura, especialmente como instrumento de recomposição do diálogo institucional, preservação da relação contratual e construção de soluções economicamente racionais.

Embora seja frequentemente utilizada como etapa inicial de gestão do conflito, sua efetividade é potencializada quando integrada a uma arquitetura contratual previamente estruturada, como aquela proporcionada pelos Dispute Boards. Essa articulação permite que soluções consensuais sejam construídas com base em informação técnica qualificada e em conhecimento acumulado sobre a execução do contrato. Além disso, funciona como mecanismo de filtragem qualificada, contribuindo para que apenas disputas efetivamente insolúveis consensualmente sejam encaminhadas à adjudicação, indubitavelmente mais morosa.

4. O árbitro de emergência e a tutela imediata na lógica arbitral

Outro elemento que merece destaque nesse sistema é o árbitro de emergência, concebido para assegurar tutelas urgentes antes da constituição do tribunal arbitral definitivo. Sua função é proteger o contrato diante de situações que, se não enfrentadas de forma imediata, podem comprometer de modo irreversível a execução do empreendimento.

Embora não previsto expressamente na lei de arbitragem, o instituto encontra fundamento nos princípios da autonomia da vontade e da efetividade da jurisdição arbitral, sendo amplamente adotado pelos regulamentos das principais câmaras arbitrais e reconhecido pela jurisprudência. Em contratos de infraestrutura, sua previsão reforça a coerência do sistema ao garantir resposta célere a situações críticas, sem deslocar automaticamente o conflito para o Judiciário.

6. Considerações finais

A articulação entre Dispute Boards, mediação, arbitragem tradicional (com árbitro de emergência) estrutura um sistema coerente de governança dos conflitos, cuja racionalidade está diretamente vinculada ao momento de formação do contrato.

Mais do que a adoção isolada de instrumentos, impõe-se o desenho consciente e estratégico desse sistema desde a origem, de modo que cada mecanismo atue no momento e na intensidade adequados à natureza da controvérsia.

O atual ciclo de infraestrutura no Brasil, marcado por novos leilões, pela celebração de contratos de concessão e PPPs e pela expansão da carteira de projetos estruturantes, projeta para os próximos anos um ambiente contratual de elevada complexidade e longa duração. Os contratos que estão sendo firmados agora concentrarão riscos técnicos, econômicos, regulatórios e institucionais que inevitavelmente se manifestarão ao longo de sua execução.

Nesse contexto, a governança dos conflitos deixa de ser resposta ex post para se afirmar como decisão de desenho contratual, tomada no momento da licitação e da contratação. A ausência de sistemas adequados de gestão e governança dos conflitos desde a origem não representa apenas um déficit jurídico, mas um risco concreto à continuidade, à eficiência e à credibilidade dos investimentos em infraestrutura que o país pretende viabilizar no futuro próximo.