O art. 58 da lei do licenciamento ambiental protege o meio ambiente ou as instituições financeiras?

A recente lei 15.190/25, que instituiu a chamada Lei Geral do Licenciamento Ambiental, introduziu uma inovação relevante - e profundamente controversa, para dizer o menos - no regime da responsabilidade civil ambiental ao disciplinar, no art. 58, a situação jurídica das instituições financeiras que financiam atividades potencialmente poluidoras.

O dispositivo - que diga-se de passagem não trata diretamente de licenciamento, mas de responsabilidade civil ambiental - incide como uma lança afiada e mortal no coração de um dos temas mais sensíveis do Direito Ambiental Contemporâneo: a responsabilidade civil do “poluidor indireto”.

Antes, porém, de se examinar a posição das instituições financeiras nesse debate, é necessário recordar um aspecto fundamental da estrutura do princípio da responsabilização no Direito Ambiental brasileiro como corolário lógico do poluidor-usuário-pagador.

O regime jurídico da responsabilização ambiental - nas esferas civil, administrativa e penal - deita suas raízes de forma direta na CF/88. Não se trata de uma construção interpretativa ou de uma exegese malabarista meramente jurisprudencial: é a própria CF/88 que, no art. 225, estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e que “incumbe ao Poder Público e à coletividade” - aí incluídas também as instituições financeiras - o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Essa opção constitucional não é um ornamento jurídico e nem um texto frio contendo expressões bonitas e de impacto.

Ela tem consequências profundas na forma como o sistema jurídico brasileiro estrutura a responsabilidade ambiental e, neste particular, a responsabilidade civil pelos danos ambientais.

Ao afirmar que a proteção do meio ambiente é dever simultâneo do Poder Público e da coletividade, a CF também estabelece as bases de um regime de responsabilização marcado pela amplitude e pela solidariedade entre aqueles que contribuem para a degradação ambiental. Pelo texto constitucional, há um direito difuso e um dever difuso de preservação e proteção do equilíbrio ecológico.

Isso se complementa quando o §3º do art. 225 da Constituição afirma que “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Observe que não existe aí qualquer restrição quanto à integralidade da reparação nem qualquer regra excludente em favor de algum personagem da sociedade civil.

Não há, no texto constitucional, regime jurídico que crie exceção à solidariedade - todos têm o dever de proteger e preservar - ou à reparação integral dos danos ambientais. Tampouco se delegou à lei infraconstitucional a possibilidade de restringir a responsabilidade ou privilegiar esta ou aquela categoria de sujeitos.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de uso comum do povo, e sua essencialidade à vida é que justifica a máxima proteção, especialmente quando falha a primeira camada de proteção por meio do modelo de precaução e prevenção que constitui verdadeiro mantra do constitucionalismo ambiental brasileiro.

Não custa lembrar que há uma simetria entre o dever de proteger e de preservar e o direito ao equilíbrio ecológico. A titularidade do equilíbrio ecológico pertence ao povo, à coletividade, e não a um sujeito individualmente considerado. Não é por acaso que se fala em regime de bem de uso comum, sendo absolutamente inviável a apropriação ou exclusão do equilíbrio ecológico - ou da função ambiental dos recursos ambientais - de quem quer que seja.

Por essa razão, o sistema jurídico brasileiro adotou um modelo de responsabilização penal, civil e administrativa voltado à prevenção contra riscos e danos e, quando esse modelo falha, estabelece o máximo rigor no dever de reparação integral - o que pode ocorrer tanto na responsabilidade civil quanto na administrativa e, em determinadas hipóteses, também na responsabilidade penal. Isso mesmo, o sistema de responsabilização ambiental brasileiro admite a possibilidade de unidade de fins entre as sanções civis, penais e administrativas sempre voltados a total reparação do dano ao meio ambiente. E isso se dá, justamente porque o dano ambiental se protrai no tempo, amplia-se a degradação a cada dia subsequente à degradação iniciada. Exatamente por isso é que se admite em determinadas hipóteses no âmbito da responsabilização penal e administrativa, que se alcance a reparação integral do dano, algo que, normalmente ficaria adstrito à responsabilidade civil. Também não é ao acaso a máxima restrição à utilização da insignificância na responsabilização penal ambiental.

Nesse contexto, e tendo em vista a máxima proteção que orienta o regime da responsabilidade civil ambiental no ordenamento jurídico brasileiro, pouco importa, sob a perspectiva da coletividade atingida pela degradação ambiental, identificar quem contribuiu em maior ou menor medida para a ocorrência do dano.

O que verdadeiramente importa é que o dano ambiental seja integralmente reparado, e que essa reparação se realize com a maior brevidade possível. Isso porque o dano ambiental, uma vez produzido, não se exaure no instante em que ocorre. Ao contrário, tende a protrair-se no tempo, irradiando efeitos que se acumulam e se ampliam progressivamente.

Por essa razão, pode-se dizer que o dano ambiental se assemelha a uma ferida que não cicatriza espontaneamente: quanto mais se prolonga no tempo sem intervenção reparadora adequada, mais se agrava, mais se difunde e mais difícil se torna a recomposição do equilíbrio ecológico comprometido.

Essa realidade explica por que o sistema jurídico brasileiro privilegia um modelo de responsabilização orientado pela reparação integral e pela máxima efetividade da tutela ambiental, colocando em segundo plano a discussão acerca do grau individual de contribuição de cada agente para a produção do dano, sempre que tal debate possa comprometer a pronta recomposição do bem ambiental lesado.

Frise-se para ficar muito claro: é exatamente por isso que o regime da responsabilidade civil ambiental no Brasil se estruturou sobre a ideia de solidariedade entre todos aqueles que participaram, direta ou indiretamente, da cadeia causal da degradação ambiental. Perante o povo - titular do direito ao equilíbrio ecológico - todos respondem solidariamente pela reparação do dano. Essa foi a opção constitucional que inclusive foi reproduzida tanto na lei da política nacional do meio ambiente quanto no próprio CC.

Isso não significa, evidentemente, que as diferenças de participação entre os responsáveis sejam irrelevantes. Elas apenas são tratadas em outro momento, pois dizem respeito à relação interna entre os causadores do dano ambiental.

A regra primária é que somente depois de assegurada a recomposição do meio ambiente degradado é que os poluidores poderão voltar-se uns contra os outros para discutir quem contribuiu mais ou menos para o evento danoso, qual a proporção de contribuição de cada um na degradação do ambiente. Nada impede que, na relação interna entre os responsáveis, cada um discuta o grau de sua participação e busque recomposição proporcional por meio de ações regressivas (art. 283 do CCB).

Mas isso só pode acontecer depois de reparado o meio ambiente, pois não teria o menor cabimento que numa demanda de responsabilidade civil ambiental fosse possível ao devedor solidário introduzir debate e discussão sobre a contribuição de cada um no evento danoso. Esta é uma pretensão que só pode ser exercida em separado e depois de respeitada a regra da solidariedade em relação à vítima do dano ambiental (art. 275). Em outras palavras, o sistema brasileiro distingue claramente duas dimensões: a responsabilidade solidária perante a coletividade e, a posteriori, a repartição interna de responsabilidades entre os causadores do dano.

Esse modelo - fundado na reparação integral e na solidariedade entre os responsáveis - consolidou-se ao longo das últimas décadas como uma das marcas do Direito Ambiental brasileiro e é frequentemente apontado como um dos fatores que conferem maior eficácia à tutela ambiental no país. 

É nesse contexto que se insere a discussão sobre a eventual responsabilização de instituições financeiras que financiam atividades potencialmente poluidoras. 

O ponto de partida do debate está no conceito amplíssimo de poluidor adotado pelo Direito Ambiental brasileiro, que, como se disse veste-se como uma luva na expressão constitucional de que incumbe ao poder público e à coletividade o dever de proteger e preservar o meio ambiente.

O art. 3º, IV, da lei 6.938/1981 define poluidor como toda pessoa física ou jurídica, de Direito Público ou Privado, responsável direta ou indiretamente por atividade causadora de degradação ambiental. Essa redação adota a relação de causalidade direta e indireta - mas, sempre uma causalidade adequada - permitiu que, ao longo das últimas décadas, fossem incluídos no polo passivo de ações ambientais diversos agentes econômicos que não executaram diretamente a atividade degradadora, mas que contribuíram para sua realização.

A jurisprudência do STJ reforçou essa compreensão ao afirmar que, para fins de apuração do nexo causal em matéria ambiental, podem “ser equiparados quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem permite que façam, quem se beneficia e até quem financia para que façam” em aresto que é referência sobre o tema de conceito de poluidor.

A lógica dessa orientação finca-se no próprio texto constitucional: a proteção ambiental exige um regime de responsabilidade amplo, justamente porque os danos ambientais são difusos, complexos, essenciais à vida e frequentemente difíceis, para quem é vitimado, de demonstrar o nexo causal e obter a reparação.

Foi nesse cenário que passaram a surgir discussões sobre a eventual responsabilização de instituições financeiras que financiam atividades potencialmente poluidoras. Afinal, quem financia um empreendimento também participa, ainda que indiretamente, da viabilização econômica daquela atividade e, em certa medida, também se beneficia de sua realização.

Isso não significa que o simples financiamento seja suficiente para gerar responsabilidade automática, mas certamente impõe ao financiador um dever mínimo de cuidado, enfim, um comportamento que não faça ele incidir na causalidade indireta, ou seja, ele não fomentar atividades manifestamente ilícitas ou ambientalmente irregulares. Isso nos parece tão óbvio, mas foi bom que tenha sido dito pelo caput do art. 58 da lei 15.190.

Portanto, o art. 58 não foi de todo ruim, pois densificou esse dever de cuidado: exigir a comprovação da licença ambiental como condição para o financiamento é, de fato, o ponto central da questão e aí reside o dever de cuidado que o imuniza da responsabilização civil pelos danos ambientais que venham a ser causados. Por outro lado, imputar a esse agente a falta de cuidado porque não fiscalizou o empreendimento por ele financiado é algo que ultrapassa os limites da razoabilidade, pois fiscalizar não é algo que compete ao agente financeiro. Neste aspecto, repita-se, foi elogiável o dispositivo quando afasta a incidência de violação do dever de cuidado pela ausência de fiscalização do agente financiador.

O problema é que o art. 58 da lei 15.190/25 foi muito além de simplesmente reconhecer como deve ser densificado o dever de diligência e que serve para precaver-se da condição da imputação de poluidor indireto. O dispositivo - pasmem - estabeleceu um regime jurídico especial para as instituições financeiras, criando duas limitações relevantes à sua responsabilidade ambiental. O “ir além” cruzou a linha do que é legal e até moral. Contrario sensu, as inovações são ilegais e imorais.

A primeira foi a substituição da responsabilidade solidária pela responsabilidade subsidiária nas hipóteses de violação do dever de cuidado. Em outras palavras, quando a instituição financeira tenha financiado uma atividade irregular ou sem licença ambiental, ou seja, quando é justo que se lhe impute a condição de “poluidor indireto” diz o dispositivo que a reparação do dano deverá ser buscada prioritariamente junto ao poluidor direto - o empreendedor diretamente responsável pela atividade degradadora e somente na hipótese de insuficiência patrimonial desse agente é que o financiador poderá ser chamado a responder.

A segunda limitação não é menos ilícita e imoral. O art. 58 determina que, mesmo quando houver responsabilidade do financiador, ela deverá ser limitada à sua contribuição causal para o dano ambiental. Com isso, o dispositivo abandona a lógica tradicional da responsabilidade ambiental brasileira fundada na reparação integral do dano.

Não deixa de ser curioso observar que tentativa semelhante de introduzir este modelo em prol das instituições financeiras já havia surgido anteriormente no processo legislativo brasileiro.

Em 2017, durante a tramitação da MP 752/16, foi inserido no PL de conversão 3/17 um dispositivo que buscava limitar a responsabilidade ambiental das instituições financeiras. O então presidente Michel Temer vetou integralmente o dispositivo, justamente por entender que ele criava uma exceção indevida ao regime de responsabilidade civil ambiental previsto na lei da política nacional do meio ambiente, além de configurar típico jabuti legislativo, já que o tema não guardava relação com o objeto da medida provisória.

O curioso é que a mesma lógica reapareceu anos depois no art. 58 da lei 15.190/25.

Embora também tenha sido inicialmente vetado pelo presidente da República sob o argumento de possível retrocesso na proteção ambiental, o dispositivo acabou sendo restabelecido pelo Congresso Nacional com a derrubada do veto presidencial. Essas duas inovações, quando combinadas, produzem um efeito bastante evidente: reduzem significativamente o alcance da responsabilização ambiental das instituições financeiras.

É verdade que a norma parece ter sido motivada por uma preocupação econômica compreensível. A responsabilização automática e solidária de financiadores poderia ampliar os riscos do crédito ambiental e gerar efeitos sistêmicos relevantes no financiamento de atividades produtivas.

O problema é que o Direito Ambiental não foi estruturado para proteger a estabilidade do sistema de crédito, mas para garantir a efetiva proteção do meio ambiente, que, não custa relembrar, serve à existência de todas as formas de vida. Ao substituir a solidariedade pela subsidiariedade e ainda limitar a responsabilidade do financiador à sua contribuição causal, o legislador acabou criando um regime de responsabilização significativamente mais brando para um agente econômico específico.

O resultado é uma quebra evidente de isonomia no sistema de responsabilidade ambiental. Enquanto diversos agentes econômicos podem ser chamados a responder solidariamente pela reparação do dano ambiental, as instituições financeiras passaram a gozar de um regime privilegiado de responsabilização em detrimento de uma tutela ambiental cujo destinatário é a proteção de todas as formas de vida.

Vale registrar, ainda, que a constitucionalidade do art. 58 da lei 15.190/25 já começou a ser questionada perante o STF. A ADIn 7.916, proposta pela rede sustentabilidade e pela ANAMMA - Associação Nacional dos Órgãos Municipais de Meio Ambiente, sustenta que o dispositivo viola diretamente o sistema constitucional de responsabilidade ambiental ao limitar a responsabilização de financiadores por danos ambientais. A ação tramita atualmente no STF e ainda não houve concessão de medida liminar.

Mais do que isso, como dissemos anteriormente, o dispositivo desloca o foco do sistema de responsabilidade civil ambiental. Em vez de olhar prioritariamente para a vítima difusa do dano ambiental e para a necessidade de garantir a reparação integral do meio ambiente degradado, o art. 58 parece preocupado em proteger um dos potenciais ofensores: o financiador.

Esse deslocamento é particularmente problemático porque a tutela da responsabilidade civil ambiental já enfrenta enormes dificuldades práticas como demonstração do nexo e solvabilidade do poluidor. Se uma instituição financeira financia uma atividade irregular, sem sequer exigir a licença ambiental, dificilmente se pode afirmar que ela seja completamente estranha à cadeia causal do dano. Ao contrário, ela contribuiu para viabilizar economicamente aquela atividade.

E se o sistema jurídico já dispõe de mecanismos adequados para ajustar a responsabilidade entre os corresponsáveis - como a ação regressiva- não parece haver razão para limitar previamente a responsabilização de um deles.

No fim das contas, a pergunta permanece inevitável: ao reformular o regime de responsabilidade das instituições financeiras, o art. 58 da lei 15.190/25 fortaleceu a proteção ambiental ou apenas criou um privilégio jurídico para o sistema financeiro?

A resposta será dada pelo STF que tem se mostrado ao longo do tempo um guardião da tutela jurídica do meio ambiente. É o que se espera aqui, mais uma vez.