Terminais privados, interesse público

No setor portuário, os terminais de uso privado (TUPs), apesar do nome, desempenham inegável atividade de interesse público, respondendo pela movimentação de mais da metade de toda a carga transportada por via aquática no Brasil.¹

É por esse motivo que a Lei 12.815/13 (Lei dos Portos) estabelece como diretriz a expansão, modernização e otimização da infraestrutura e da superestrutura portuária sem fazer distinções, tanto daquelas que integram os portos organizados, os chamados portos públicos, quanto das instalações portuárias, o que inclui os terminais privados.²

Em vista do interesse público no desenvolvimento de TUPs, o ordenamento jurídico busca fomentar e assegurar aos terminais privados, sempre que possível, não apenas a concessão de novas outorgas, mas também a oportunidade de incremento das atividades exploradas mediante ampliação da outorga já concedida.

Tal diretriz é importante porque, apesar da enorme extensão da costa brasileira, o espaço geográfico propício à atividade portuária é limitado, por exigir condições próprias à exploração, como águas profundas e calmas. Por isso, é comum que projetos entrem em conflito: seja o conflito de projetos de futuros terminais entre si, seja aquele decorrente de propostas de ampliação de TUPs já instalados.

Para solucionar esse tipo de conflito, o ordenamento jurídico previu detalhado mecanismo para compatibilizar os empreendimentos.

A legislação prevê que os interessados em obter autorização para TUPs poderão requerê-la à ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários, que deverá promover a abertura de processo de anúncio público, para identificar a existência de outros interessados na obtenção de autorização para a exploração de infraestrutura na mesma região.³

Aqui é garantida, portanto, a oportunidade de operadores já estabelecidos manifestarem interesse em assegurar a ampliação de seu terminal na mesma região pleiteada por eventuais entrantes.

Encerrado o processo de anúncio público, e havendo mais de uma proposta, a ANTAQ procede à análise da viabilidade locacional das propostas apresentadas. Isto é, a Agência verifica a possibilidade de implantação física de uma ou mais instalações portuárias na mesma região geográfica que não gere impedimento operacional a quaisquer outras instalações existentes ou em processo de outorga de autorização.⁴

No caso de inviabilidade locacional à implantação concomitante dos projetos, a ANTAQ confere prazo aos interessados para que reformulem suas propostas de modo a compatibilizá-las.⁵

Caso a compatibilização não seja possível, a Agência realiza processo seletivo público para escolha da melhor proposta, a partir de critérios como maior capacidade de movimentação, menor tarifa ou menor tempo de movimentação de carga.⁶

Tal mecanismo, se acionado, parece mostrar-se adequado para a seleção daquele projeto que melhor atenda o interesse público. Mas é suficiente para assegurar às operações portuárias já estabelecidas a oportunidade de ampliação de suas atividades em todas as possíveis situações de conflito locacional?

A preocupação encontra fundamento nas transformações verificadas no mercado do transporte aquaviário desde a edição do marco normativo do setor portuário, em 2013. É que, na última década, houve a ampliação de empreendimentos que concorrem por espaço físico com os terminais portuários já estabelecidos. Isto é: ocupam, para fins locacionais, o mesmo locus de uma instalação portuária, ainda que a atividade não seja classificada como operação portuária.

É o caso das operações ship-to-ship (STS) – isto é, de transferência de carga diretamente entre navios –, que têm se expandido devido ao crescimento do mercado de petróleo e que podem concorrer por espaço físico com as instalações portuárias em plena operação.

A prevalecer o atual entendimento da ANTAQ, referida atividade não demandaria outorga própria de atividade portuária e, justamente por isso, estaria imune ao rito que garante a compatibilização eficiente entre empreendimentos outorgados pela Agência. Isso porque todo o mecanismo foi pensado para preservar a possibilidade de ampliação de outorgas portuárias estabelecidas frente a projetos de implantação de novos empreendimentos da mesma natureza.

Mas o que fazer diante da inadequação do mecanismo de conformação de empreendimentos previsto em lei? Haveria aqui um vácuo regulatório a permitir uma espécie de corrida marítima para o oeste, ao estilo “quem chegar, chegou”?

A resposta, naturalmente, é negativa.

Para resolver conflitos locacionais entre empreendimentos portuários e não portuários, o poder concedente deve valer-se de sua competência no planejamento setorial e já praticada no âmbito dos projetos de implantação e ampliação de TUPs, para analisar projetos quanto à adequação às diretrizes do planejamento e das políticas do setor portuário (art. 12, caput, da Lei dos Portos).

O transporte aquaviário de pessoas e bens está sujeito a diversos instrumentos de planejamento público de média e longa duração, os quais trazem diretrizes para o desenvolvimento dos meios de transporte no Brasil. Tais diretrizes servem não apenas para orientar todos os interessados no setor de transportes, mas para guiar o Próprio Poder Público na tomada de decisões.

Nesse sentido importa destacar, aqui, o PIT - Planejamento Integrado de Transportes, que tem por objetivo promover o “planejamento da rede de transporte de pessoas e de bens a partir de uma visão territorial integrada e dinâmica, com o objetivo de contribuir para a competitividade nacional, o desenvolvimento regional e a integração nacional”.⁷

O PIT é composto por um sistema encadeado de instrumentos de planejamento, dentre os quais o Plano Nacional de Logística (PNL) e o Plano Setorial Portuário (PSPORT).⁸

Em âmbito mais geral, o PNL 2035 tem por objetivos, por exemplo, “promover a oferta de um sistema viário integrado, eficiente, seguro e sustentável, com vistas ao aperfeiçoamento da mobilidade de pessoas e de bens, à redução dos custos logísticos e ao aumento da competitividade” e “promover a expansão e a manutenção contínuas do sistema viário federal, de forma técnica e financeiramente sustentável”.⁹

Já em âmbito mais específico, o PSPORT 2035 tem por diretriz “promover o alinhamento do planejamento setorial portuário com outros setores”,¹⁰ orientando o poder concedente a considerar, inclusive, a compatibilização de suas decisões com o planejamento público de outros segmentos – como os planos para o desenvolvimento industrial do país.

Tais diretrizes devem guiar o Poder Público na resolução de conflitos entre o desenvolvimento de terminas portuários (sejam eles públicos, sejam eles privados) e empreendimentos de natureza não portuária (como as operações STS), sempre que tais situações forem levadas ao seu conhecimento.

TUPs podem ser movidos, no dia a dia, por interesses privados. Mas não há dúvidas de que há interesse público em seu desenvolvimento – o que foi incorporado como diretriz pela Lei dos Portos. Por isso mesmo, as ferramentas fornecidas pelo ordenamento jurídico têm que ser utilizadas para garantir a diretriz pública na exploração dos TUPs, a partir de sua adequação ao planejamento definido pelas instituições estatais competentes.