Reversibilidade do descomissionamento no licenciamento

A compreensão contemporânea do licenciamento ambiental como um processo dinâmico, contínuo e teleológico afasta-se definitivamente de visões cartoriais ou estáticas para abraçar a complexidade dos ciclos econômicos e ecológicos. Tradicionalmente, o encerramento de atividades econômicas de grande magnitude, como a mineração exaurida ou campos de petróleo maduros, era visto sob a ótica da irreversibilidade. Havia uma perspectiva linear, que culminaria obrigatoriamente no desmonte de estruturas e na tentativa de restauração do sítio original.

Contudo, o cenário jurídico brasileiro, especialmente o moldado pela promulgação da Lei Geral do Licenciamento Ambiental – LGLA (Lei 15.190/25) e da Lei das Eólicas Offshore (Lei 15.097/25), impõe uma reavaliação sobre a reversão do descomissionamento. A tese consiste na transição de uma visão estática de "fim de vida útil" para uma abordagem baseada no ciclo de vida resiliente e na eficiência administrativa, permitindo que ativos antes destinados ao descarte possam ser reincorporados ao sistema produtivo através de mecanismos de repotenciação ou extensão de vida útil.

O instituto do descomissionamento, embora consolidado na literatura técnica internacional e em setores específicos como o de energia nuclear e hidrocarbonetos, carecia de um suporte normativo robusto nas normas gerais de licenciamento ambiental no Brasil até o início de 2025. Durante décadas, a Resolução Conama 237/1997, que serviu como o principal pilar procedimental sobre o tema no país, omitiu-se quanto à fase de desativação como um objeto autônomo de controle, o que gerou lacunas interpretativas sobre como tratar o encerramento de atividades. Essa ausência de diretrizes claras levava a Administração Pública a tratar o descomissionamento ora como uma fase implícita da licença de operação, ora como uma obrigação de fazer isolada e desprovida de um rito administrativo próprio.

A atuação consultiva da AGU - Advocacia-Geral da União¹ foi fundamental para preencher esse espaço, consolidando o entendimento de que o controle ambiental deve obrigatoriamente abranger todo o gerenciamento de impactos, desde a concepção e instalação até a restauração do sítio. Nesse estágio, o controle ambiental sobre a desativação fundamentava-se na premissa de que o dever de licenciar compreende a gestão integral dos impactos, do início à cessação da atividade, independentemente de previsão literal em norma geral, como uma fase "imanente" ou "implícita" ao processo decisório. Essa interpretação se dava a partir da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), que já estabelecia o licenciamento como um instrumento de controle dos impactos ambientais efetivos e/ou potenciais.

Esse cenário de lacuna normativa começou a ser superado com marcos setoriais específicos, como a Lei das Eólicas Offshore. O diploma introduziu um dever regulatório de restauração ambiental, definindo o descomissionamento como o conjunto de medidas para reconduzir o sítio ao estado mais próximo do original após o fim do ciclo de vida do empreendimento (art. 3º, V). Essa lei estabeleceu o nexo indissociável entre a validade da exploração econômica e a responsabilidade pelo passivo futuro.

A consolidação definitiva desse instituto ocorreu com a sanção da LGLA, que elevou a desativação ao status de requisito legal para o diagnóstico ambiental. Ao alterar a definição de Área Diretamente Afetada (ADA) em seu art. 3º, XIII, a lei passou a exigir que a delimitação geográfica da intervenção considere não apenas a construção e operação, mas obrigatoriamente a desativação “e, quando couber, ampliação e desativação”. Tal mudança obriga o empreendedor a projetar o encerramento da atividade já nos estudos de viabilidade, transformando o que antes era um plano de fim de linha em um pressuposto de validade do próprio licenciamento desde a sua origem.

Um dos pontos pouco discutidos pela doutrina especializada é a suposta definitividade do descomissionamento. A visão tradicional postulava que, uma vez iniciada a desativação, o ativo deveria ser desmobilizado de forma irreversível. No entanto, a prática industrial demonstra que o "fim do ciclo de vida" é um conceito fluido, influenciado por variáveis de mercado, inovações tecnológicas e novas demandas por recursos. A reversibilidade do descomissionamento surge, então, como a possibilidade de interromper ou reverter o processo de desativação para permitir que o ativo retorne à fase operacional.

A reversão do descomissionamento pode ser total ou parcial. A total ocorre quando todo o objeto licenciado retorna à fase operacional. Este cenário é comum em campos de petróleo onde a valorização do preço do barril torna viável a retomada de poços que estavam em processo de tamponamento. Já a parcial reside em cenários complexos onde partes do empreendimento continuam o processo de desativação, enquanto outras retomam a produção. Um exemplo emblemático ocorre na mineração, onde áreas exauridas seguem para a recuperação ambiental, enquanto pilhas de rejeitos são "reversas" para o reprocessamento, visando a extração de minerais estratégicos que antes não eram aproveitados. Juridicamente, o descomissionamento deve ser interpretado não como uma sanção ou um abandono, mas como uma obrigação de fazer ambiental. A Lei Complementar 140/2011 – LC 140 já sinalizava essa abrangência ao definir o licenciamento como um procedimento de controle que não se esgota na expedição da licença, mas na gestão contínua do objeto licenciado.

A LGLA, ao disciplinar as eólicas offshore, trouxe contribuições valiosas para essa dogmática ao definir conceitos como "extensão da vida útil" e "repotenciação". O art. 3º, III, define a extensão da vida útil como a troca de equipamentos com vistas a estender o tempo de operação, enquanto o inciso IV descreve a repotenciação como obras que visam ao ganho de potência por redefinição da potência nominal ou elevação da potência máxima. Tais mecanismos representam, na prática, uma "pré-reversão", onde o descomissionamento é postergado em favor da eficiência produtiva e da sustentabilidade, aproveitando infraestruturas já instaladas e minimizando a necessidade de novas intervenções em áreas virgens.

A LGLA introduz o princípio da eficiência administrativa como um vetor interpretativo obrigatório. O art. 1º, § 2º, estabelece que o licenciamento deve prezar pela celeridade e economia processual. Sob essa ótica, a exigência de um novo licenciamento ab initio para a reversão de um descomissionamento iria de encontro a esses princípios. Se um empreendimento já possui um histórico de monitoramento, diagnósticos ambientais consolidados e infraestrutura instalada sob controle do órgão ambiental, a exigência de um novo processo administrativo completo seria desnecessária e contraproducente.

O art. 56 da LGLA oferece a solução procedimental para esse impasse ao determinar que alterações no projeto original já licenciado, mesmo que não previstas na licença que autorizou a operação, devem ser analisadas no âmbito do processo de licenciamento existente e, caso viáveis, autorizadas por meio de retificação da licença. Esse mecanismo de retificação é a via adequada para formalizar a reversão do descomissionamento, permitindo que a autoridade licenciadora ajuste as condicionantes e as medidas de controle de forma ágil. Além disso, a LGLA prevê no art. 14 a hierarquia de objetivos para o gerenciamento de impactos, priorizando a prevenção e a mitigação. A reversão do descomissionamento alinha-se a esses objetivos ao evitar o impacto ambiental negativo decorrente do desmonte de estruturas e da movimentação de solo para desmobilização, quando tais ativos ainda puderem servir à produção com segurança ambiental.

A análise da reversão do descomissionamento não pode ignorar as disposições da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, especialmente o art. 20, incluído pela Lei 13.655/2018, que veda decisões baseadas em valores jurídicos abstratos sem a consideração das consequências práticas da decisão. No contexto ambiental, obrigar um empreendedor a destruir um ativo produtivo sob o pretexto de uma "terminalidade absoluta" do licenciamento geraria consequências desastrosas: perda de postos de trabalho, interrupção de receitas fiscais e, paradoxalmente, um aumento de resíduos de construção e demolição. A Administração Pública de resultados, preconizada pela LINDB, exige que, se a retomada da atividade for tecnicamente segura e ambientalmente viável, o órgão ambiental deve facilitar a reversão por meio dos instrumentos de simplificação e retificação previstos na nova legislação. A segurança jurídica é reforçada quando o Estado reconhece a validade de monitoramentos pretéritos. Durante a fase de desativação, o controle ambiental é muitas vezes tão rigoroso quanto na operação, o que dota o órgão licenciador de todas as informações necessárias para decidir sobre a reversão ajustando, eventualmente, as condicionantes.

Cada setor econômico apresenta nuances que qualificam o debate sobre a reversão. Na mineração, a Constituição Federal, no art. 225, § 2º, impõe ao minerador o dever de recuperar o meio ambiente degradado de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão competente. Contudo, a evolução das geotecnologias permite hoje que o que era considerado "rejeito" seja transformado em recurso mineral. A reversão do plano de fechamento de mina para o reprocessamento de pilhas é uma estratégia de economia circular que minimiza a necessidade de novas cavas, sendo um exemplo nítido de como a reversão serve ao interesse público ambiental.

No setor elétrico, especialmente nas eólicas offshore, a Lei das Eólicas Offshore introduz o conceito de "prisma", que é uma superfície poligonal definida por coordenadas onde a geração de energia ocorre. O direito de uso desse prisma é outorgado pelo Poder Executivo e, ao final da vida útil, o empreendedor deve descomissionar as estruturas para liberar o espaço subaquático. Entretanto, a repotenciação permite que, antes de liberar o prisma, novas tecnologias sejam instaladas, garantindo a continuidade da geração de energia limpa sem o custo ambiental de abrir novas áreas no mar territorial ou na zona econômica exclusiva.

De fato, a "repotenciação" no setor offshore é o exemplo mais nítido de pré-reversão do descomissionamento produtiva. Em vez de descomissionar as bases das turbinas ao fim de sua vida útil regulatória, o empreendedor substitui componentes das naceles e pás, o que costuma vir com ganho de potência pelo desenvolvimento tecnológico por modelos mais potentes, aproveitando a janela outorgada e o licenciamento ambiental já existentes..

Já no setor de petróleo e gás, a "raspa do tacho" em campos maduros é uma prática comum que exige a reversão de processos de descomissionamento. A ausência de normas específicas sobre a desativação de instalações offshore durante anos gerou insegurança jurídica, frequentemente resolvida por notas técnicas do Ibama.

A reversão do descomissionamento é possível no ordenamento jurídico brasileiro, e a lacuna normativa que pairava sobre o tema foi preenchida por um direcionamento que privilegia o ciclo de vida e a eficiência administrativa sobre a gestão burocrática, havendo, no ano de 2025, uma mudança de paradigma. A análise sistemática da LGLA e da Lei das Eólicas Offshore indica que o descomissionamento não é um ato de terminalidade absoluta, mas uma fase do ciclo de vida que pode ser revertida diante de viabilidade técnica e econômica, em conformidade com o princípio da eficiência administrativa. Trata-se de um imperativo de economia circular e responsabilidade socioambiental, que inclusive deverá servir de modelo aos outros segmentos econômicos, os quais deverão evitar o desperdício de ativos produtivos.

Se devidamente instruída com relatórios de monitoramento e justificativa de mercado, a reversão do descomissionamento representa o ápice da gestão inteligente de impactos ambientais, permitindo que a atividade econômica continue a gerar frutos enquanto a desativação final é postergada para um momento de real inviabilidade. O controle ambiental, neste cenário, é otimizado e mantido vivo durante todo o período em que o ativo for útil à sociedade.

O procedimento para a reversão do descomissionamento se dá pela retificação ou renovação da licença, usualmente a Licença de Operação (LO) ou de Instalação (LI), acompanhada da requalificação do objeto licenciado. Não se deve exigir o reinício do processo de licenciamento ab initio através de uma nova licença, pois isso afrontaria a celeridade e economia processuais (LGLA, arts. 1º, § 2º, 56). Quando se solicita a reversão de um descomissionamento para retomar a operação, está se invocando o princípio da eficiência administrativa, celeridade e economia processuais, uma vez que a utilização de uma infraestrutura já existente e monitorada é menos onerosa para o Estado e para o meio ambiente do que o descarte total do atual licenciamento ambiental, com reinício do procedimento.

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1 “[...] IV – O descomissionamento se traduz na desativação e desinstalação das estruturas do empreendimento sujeito ao licenciamento ambiental. A Resolução Conama nº 237/1997 (art. 2º) não prevê expressamente o descomissionamento como objeto do licenciamento ambiental, devendo-se considerá-lo uma fase imanente ao processo decisório e, consequentemente, tratá-lo no mesmo processo administrativo” (Parecer nº 60/2018/COJUD/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU, aprovado, em 30.05.2018, pelo Procurador-Chefe da PFE-Ibama, mediante o Despacho nº 383/2018/GABIN/PFE-IBAMA-SEDE/PGF/AGU, nos autos do PA nº 02001.010683/2018-66).