Devedor contumaz e os limites constitucionais da intervenção estatal na recuperação judicial

A LC 225, editada em 8 de janeiro de 2026, institui o Código de Defesa do Contribuinte e estabelece normas gerais relativas aos direitos, às garantias, aos deveres e aos procedimentos aplicáveis à relação jurídica do sujeito passivo, contribuinte ou responsável, com a administração tributária. A lei procura equilibrar a supremacia do interesse público na arrecadação tributária com a proteção dos direitos fundamentais dos agentes econômicos, sendo aplicável a todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta do Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O texto, originado do PLP 125/22, resulta do trabalho de Comissão de Juristas instituída, em 2022, por ato conjunto do presidente do Senado Federal e do STF, com o propósito de apresentar propostas legislativas voltadas à modernização do processo administrativo e tributário nacional. A justificativa do projeto ressalta que o trabalho decorreu de “uma verdadeira atuação consensual e concertada” da comissão, composta por representantes da Fazenda Pública, da Administração Tributária, do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, da Advocacia e do Poder Judiciário.

Entre os diversos objetivos da LC 225/26, está o enfrentamento de práticas reiteradas de inadimplemento tributário estrutural. Um dos mecanismos criados para esse fim foi o reconhecimento da figura do “devedor contumaz”, caracterizado como “o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos”. A iniciativa é legítima sob a perspectiva da proteção à arrecadação e à concorrência leal e da repressão a modelos empresariais estruturados sobre a inadimplência deliberada. Contudo, a forma como a lei desenhou algumas das consequências do enquadramento merece reflexão, especialmente diante da intensidade das restrições previstas.

Entre essas medidas, destaca-se o disposto no art. 13, I, “d”, da LC 225/26, que impede a propositura ou o prosseguimento da recuperação judicial por contribuintes qualificados como devedores contumazes, autorizando, inclusive, a convolação da recuperação em falência a requerimento da Fazenda Pública. Trata-se de inovação que altera significativamente o equilíbrio entre os interesses arrecadatórios do Estado e a preservação da atividade empresarial.

Diante da relevância e da sensibilidade do tema, o Conselho Federal da OAB submeteu ao STF, por meio da ADIn 7.943, sob a relatoria do ministro Flávio Dino, a discussão sobre a constitucionalidade do dispositivo. Sustenta-se que a medidas institui restrição desproporcional ao exercício da atividade econômica e ao acesso à jurisdição, com nítido caráter de sanção política. Nessa perspectiva, a norma deixaria de atuar como instrumento de regulação e passa a operar como mecanismo indireto de coerção ao adimplemento tributário.

A Constituição Federal, ao estruturar a ordem econômica, consagrou a livre iniciativa como fundamento essencial (arts. 1º, IV e 170). Embora não existam direitos ou valores constitucionais absolutos, sendo necessária a ponderação com outros bens jurídicos relevantes, é possível extrair da Constituição uma lógica que favorece, sempre que possível, a continuidade da atividade produtiva, sobretudo quando houver instrumentos menos gravosos aptos a conciliar os interesses em jogo.

Nesse contexto, a recuperação judicial constitui instrumento central para viabilizar a superação de crises econômico-financeiras, preservando a função social da empresa, as relações jurídicas estabelecidas, inclusive as empregatícias, e a geração de riquezas. A jurisprudência do STF, há décadas consolidada, repele a utilização de sanções políticas como meio indireto de cobranças de tributos, conforme evidenciam as súmulas 70, 323 e 754. Há, nesse ponto, distinção clara entre medidas legítimas de fiscalização e instrumentos coercitivos que inviabilizam o exercício da atividade econômica.

Esse entendimento foi recentemente reafirmado no julgamento da ADIn 4.854/RS, em que se reconheceu a constitucionalidade de normas do estado do Rio Grande do Sul que instituíram Regime Especial de Fiscalização voltado a devedores contumazes do ICMS. A Corte afirmou que, desde que não inviabilize o exercício da atividade econômica, a submissão de contribuintes inadimplentes a regime fiscal diferenciado não configura sanção política ou meio oblíquo de cobrança.

A LC 225/26, contudo, parece ultrapassar esse limite. Ao vedar, independentemente da análise concreta da viabilidade empresarial, o acesso à recuperação judicial, o legislador não apenas restringe um direito do contribuinte, mas suprime uma via legítima de reorganização empresarial, criando verdadeiro mecanismo de exclusão estrutural da atividade econômica da empresa.

Além disso, a possibilidade de convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional altera significativamente a dinâmica do sistema concursal brasileiro, ao ampliar o protagonismo da Fazenda Pública em detrimento da lógica negocial estruturada na lei 11.101/05.

Sob a ótica concursal, a solução tende a produzir efeitos contraproducentes. A falência, geralmente, acarreta depreciação de ativos, ruptura de cadeiras produtivas e redução do valor global recuperável, inclusive para o próprio Fisco. Em contrapartida, a recuperação judicial possibilita a manutenção da atividade econômica, a geração de caixa e a satisfação progressiva dos credores.

Nesse cenário, ganha relevo o debate sobre instrumentos menos gravosos e mais eficientes de regularização fiscal. A própria lei, ao prever a exclusão de créditos parcelados e transacionados do cálculo da contumácia, sinaliza que a solução adequada não está, necessariamente, na eliminação da empresa, mas na criação de incentivos para que ela regularize sua situação tributária e retome condições de operação. Ademais, entre as normas fundamentais previstas na lei complementar, está, justamente, a necessidade de adequar meios e fins que imponham menor onerosidade aos contribuintes.

O debate, portanto, transcende a discussão da constitucionalidade abstrata e adentra ponto sensível da relação entre o Fisco e o contribuinte. O combate à inadimplência estrutural é finalidade legítima, mas deve ser perseguido por meios proporcionais, compatíveis com o devido processo legal e com a preservação da empresa.

A solução normativa, tal como concebida, parece inverter a lógica do sistema. Em vez de estimular a regularização e a reestruturação, cria um desincentivo sistêmico ao soerguimento empresarial, favorecendo a liquidação precoce e ampliando os riscos econômicos.

Diante desse cenário, a discussão posta na ADIn 7.943 assume papel central na definição dos contornos constitucionais do combate ao devedor contumaz. Caberá ao STF delimitar, mais uma vez, a fronteira entre regulação legítima e sanção política no âmbito tributário, preservando o espaço para soluções negociadas e para instrumentos proporcionais que conciliem arrecadação, segurança jurídica e continuidade da atividade econômica.