A especialização da jurisdição coletiva no Brasil

A tutela coletiva se consolidou, nas últimas décadas, como um dos pilares estruturantes do sistema de justiça brasileiro, na medida em que passou a concentrar a discussão judicial de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos relacionados a políticas públicas, sistema financeiro, relações de consumo, meio ambiente, saúde, previdência e organização administrativa do Estado. Nesse contexto, não se trata mais de uma modalidade processual episódica ou residual, mas de um instrumento permanente de proteção de direitos fundamentais em escala ampliada, cujo impacto social e econômico transcende a lógica tradicional das lides individuais.

Entretanto, embora as lides coletivas tenham adquirido centralidade institucional e crescente densidade estrutural, a maior parte dessas demandas continua sendo processada em varas generalistas, que acumulam competências múltiplas e cuja organização interna foi concebida, originariamente, para o tratamento de conflitos individuais. Essa dissociação entre a natureza das ações coletivas e o modelo organizacional predominante suscita questionamentos relevantes acerca da adequação institucional da atual estrutura judiciária para lidar com litígios complexos, multipolares e frequentemente prospectivos.

Foi justamente à luz dessa constatação que a ABRADEB - Associação Brasileira de Defesa dos Clientes e Consumidores de Operações Financeiras e Bancária, apresentou ao CNJ um pedido de providências com o objetivo de provocar a realização de estudo técnico institucional próprio acerca da especialização da jurisdição coletiva no âmbito dos Tribunais de Justiça Estaduais.

O pedido é acompanhado de estudo técnico preliminar elaborado com base exclusiva em resoluções, relatórios, portarias e bases de dados produzidos pelo próprio CNJ, não havendo pretensão de imposição de modelo organizacional uniforme, mas sim de fomentar diagnóstico nacional qualificado, capaz de subsidiar eventual atuação indutiva do Conselho.

Com efeito, os dados empíricos reunidos pelo próprio CNJ revelam que a tutela coletiva já constitui fenômeno estrutural e permanente. O Painel Nacional das Ações Coletivas (CACOL), instituído pela portaria 187/23, registra a existência de mais de 215 mil processos coletivos pendentes no país, além de dezenas de milhares de novos casos distribuídos anualmente.

Esses números, considerados em perspectiva, indicam não apenas volume expressivo, mas estabilidade e continuidade da litigância coletiva como componente ordinário da atividade jurisdicional.

Além da dimensão quantitativa, cumpre destacar a complexidade qualitativa dessas demandas. A recomendação 163/25 do CNJ reconhece formalmente a existência de processos estruturais, caracterizados por multipolaridade, impacto social ampliado, necessidade de decisões prospectivas e acompanhamento contínuo de cumprimento. A própria diretriz recomenda que tais litígios sejam tratados com técnicas diferenciadas, apoio institucional e estrutura adequada, o que evidencia reconhecimento normativo da especificidade do fenômeno.

Nesse mesmo sentido, o relatório “Ações Coletivas no Brasil: Temas, Atores e Desafios da Tutela Coletiva” (2018), elaborado no âmbito do Conselho, demonstra que 97,2% dos magistrados entrevistados entendem que as ações coletivas demandam tratamento diferenciado, ao passo que mais de 80% as consideram mais complexas do que as demandas individuais. Esses achados evidenciam que, na percepção dos próprios juízes, a tutela coletiva apresenta maior grau de exigência e demanda abordagens específicas, distintas daquelas aplicadas aos litígios individuais. Vejamos:

Ademais, quando instados a avaliar o conhecimento técnico dos próprios juízes para o adequado processamento dessas causas, 89,3% apontaram que ela é apenas parcialmente suficiente ou insuficiente, revelando percepção institucional de lacuna estrutural que ultrapassa experiências isoladas.

Esse déficit se mostra ainda mais acentuado quando os magistrados avaliaram o conhecimento dos servidores das varas. Segundo a pesquisa, 78,7% dos juízes consideram insuficiente a formação dos servidores em direitos coletivos, e 97,8% entendem que o conhecimento do corpo técnico não é plenamente adequado ao enfrentamento das especificidades desse tipo de tutela.

Além da formação técnica, os entrevistados apontaram limitações estruturais relevantes: 68,1% consideram insuficiente o número de servidores para lidar com a complexidade das ações coletivas, enquanto o espaço físico das varas foi classificado como apenas parcialmente adequado por 43,3% e insuficiente por 35,5%. A percepção é ainda mais crítica quanto à execução das decisões coletivas e ao acompanhamento de políticas públicas, pois 59,3% indicaram falta de estrutura para a execução e 80,1% avaliaram como inadequada a capacidade institucional de monitorar a implementação dessas decisões, totalizando 98,5% de respostas que apontam algum grau de inadequação estrutural.

Esse conjunto de dados demonstra que, segundo os próprios magistrados, tanto a formação técnica quanto as condições institucionais disponíveis ao Judiciário estão aquém do necessário para lidar com a complexidade, a interdisciplinaridade e a necessidade de monitoramento contínuo próprias da tutela coletiva, especialmente porque em varas que não possuem qualquer grau de especialização.

De igual modo, levantamento posterior realizado pelo CNJ, publicada em 2020 sob o título “Pesquisa de Percepção dos Magistrados, Servidores e Advogados quanto à Especialização de Varas por Competência e à Unificação de Cartórios Judiciais”, indicou que a ampla maioria da magistratura reconhece que unidades especializadas contribuem para maior qualificação técnica, melhor organização interna e aprimoramento da dinâmica de trabalho. Vejamos o gráfico:

Assim, há convergência entre dados quantitativos, reconhecimento normativo e percepção institucional quanto à especificidade da jurisdição coletiva.

É certo que alguns Tribunais de Justiça já instituíram varas ou núcleos especializados em ações coletivas, contudo, tais experiências permanecem heterogêneas e não foram objeto de análise comparativa sistemática em âmbito nacional. Desse modo, embora haja iniciativas pontuais, ainda não se dispõe de diagnóstico consolidado que permita aferir, com base empírica uniforme, o impacto dessas estruturas sobre eficiência decisória, uniformidade jurisprudencial, gestão de acervo e efetividade do cumprimento das decisões.

A ausência de especialização, por sua vez, não se traduz apenas em questão organizacional abstrata. O estudo apresentado aponta situações recorrentes que evidenciam as dificuldades do modelo generalista, tais como extinções prematuras de ações civis públicas sem a devida intimação de colegitimados, ausência de saneamento adequado em demandas estruturais, aplicação de lógica processual individual a conflitos de natureza coletiva e dificuldades na observância das regras específicas do microssistema coletivo. Não se trata, evidentemente, de atribuir responsabilidade individualizada, mas de reconhecer limites estruturais de um arranjo institucional que não foi concebido para lidar com litígios de abrangência massificada e repercussão sistêmica.

Diante desse cenário, o pedido de providências não requer a criação imediata de varas especializadas, tampouco pretende substituir a autonomia administrativa dos Tribunais de Justiça. Ao contrário, postula que o próprio CNJ, no exercício de sua competência constitucional de planejamento e coordenação da política judiciária nacional, promova estudo técnico institucional aprofundado, com base em dados qualitativos e quantitativos, a fim de mapear experiências existentes, identificar boas práticas e avaliar indicadores de desempenho. Somente a partir desse diagnóstico será possível deliberar, de forma responsável e fundamentada, sobre a conveniência de eventual recomendação indutiva aos tribunais estaduais.

Assim, a proposta apresentada não constitui iniciativa reformista desvinculada de evidências empíricas, mas desdobramento lógico de dados produzidos pelo próprio CNJ. Considerando-se que a litigância coletiva é permanente, que a própria magistratura reconhece a necessidade de tratamento diferenciado e que as diretrizes normativas já admitem a especificidade dos processos estruturais, a realização de diagnóstico nacional sistemático acerca da especialização da jurisdição coletiva se revela uma medida coerente com o amadurecimento institucional do sistema de justiça.

Em última análise, o debate sobre a especialização da tutela coletiva não diz respeito apenas à organização interna do Judiciário, mas à efetividade da proteção de direitos fundamentais em escala ampliada, razão pela qual sua análise técnica e institucional pelo CNJ representa passo relevante para o fortalecimento da coerência, da eficiência e da legitimidade democrática da jurisdição coletiva no Brasil.