Guia de utilização na mineração: Limites normativos e disfunções

A importância da atividade minerária para o desenvolvimento econômico, social e político no Brasil é inequívoca, na medida que os recursos minerais constituem insumos essenciais à dinâmica da sociedade contemporânea e indispensáveis a praticamente todos os setores produtivos.

Nesse contexto, a GU - Guia de Utilização assume papel de destaque, não apenas por viabilizar, em caráter excepcional, a extração e a comercialização de substâncias minerais previamente à outorga da concessão de lavra, mas também por permitir ao titular do Direito minerário a aferição da viabilidade técnico-econômica do empreendimento, a realização de ensaios em escala industrial e a geração de receitas decorrentes da comercialização das substâncias extraídas.

Não obstante sua importância, a Guia de Utilização tem sido objeto de intensos debates no âmbito regulatório e institucional. Embora concebida como mecanismo de natureza excepcional, a GU evidencia, na prática, tensões relevantes entre sua finalidade normativa e sua operacionalização administrativa.

Sustenta-se que as disfunções atualmente observadas não apenas comprometem sua finalidade, como também suscitam questionamentos quanto à própria lógica estrutural do regime de aproveitamento mineral.

Há uma premissa clássica - frequentemente atribuída a Oscar Wilde - de que "problemas complexos tendem a ter soluções simples e equivocadas". A questão da Guia de Utilização se insere exatamente nesse contexto.

Nesse cenário, a audiência pública 1/26, realizada recentemente pela Agência Nacional de Mineração, representou marco relevante na tentativa de revisão da disciplina normativa aplicável ao instituto, ao incorporar contribuições de agentes do setor e evidenciar a complexidade das disfunções associadas à Guia de Utilização.

A audiência pública teve por objeto a revisão de dispositivos da consolidação normativa aprovada pela portaria DNPM 155/16 - notadamente os arts. 105, 107, 109, 117, 120 e 122 - com o declarado propósito de promover maior conformidade jurídica do instituto. Propõe-se, em linhas gerais, através desse instrumento de participação social, a reversão da sistemática introduzida pela resolução ANM 37/20, restabelecendo-se a exigência de apresentação prévia de licença ambiental como condição para a própria emissão da Guia de Utilização, e não apenas para a sua eficácia.

A proposta de alteração normativa introduz mudanças relevantes. Destaca-se, inicialmente, a previsão de condicionamento da emissão da Guia de Utilização à prévia obtenção de licença ambiental, de modo que a outorga da guia passaria a depender da conclusão do processo de licenciamento. Além disso a minuta normativa propõe, mudança relevante quanto à natureza do ato administrativo: anteriormente tratado como ato vinculado, o regime proposto passa a qualificá-lo como discricionário, permitindo à ANM realizar juízo de conveniência e oportunidade, com maior espaço para avaliação técnica e fiscalização, em resposta, inclusive, a episódios recentes envolvendo irregularidades e à atuação de órgãos de controle.

Não obstante os avanços institucionais representados pela proposta, as alterações não enfrentam integralmente um problema estrutural central: o descompasso entre os prazos regulatórios aplicáveis e a realidade prática da utilização da GU.

Com efeito, o prazo de vigência da GU encontra-se disciplinado no art. 24 do decreto 9.406/18 (Regulamento do Código de Mineração), que estabelece o limite máximo de seis anos, admitida uma única prorrogação. Em contrapartida, os processos de licenciamento ambiental frequentemente superam esse período. Tal assimetria temporal compromete a utilidade prática do instrumento, na medida em que condiciona sua fruição a um requisito cujo atendimento pode não se concretizar dentro do período de validade da autorização, esvaziando, em última análise, sua função econômica e regulatória.

A vinculação da emissão da Guia de Utilização à prévia obtenção de licença ambiental, embora juridicamente coerente, deve ser analisada com cautela, uma vez que os fluxos de licenciamento ambiental e de outorga minerária não são necessariamente coincidentes. Essa sobreposição tende a ampliar o descompasso entre os prazos e a incrementar o passivo decisório da administração.

A problemática revela-se ainda mais sensível quando analisada à luz das políticas públicas voltadas aos minerais estratégicos, cuja diretriz central envolve a promoção da segurança de suprimento, a agregação de valor às cadeias produtivas e a inserção competitiva do Brasil em mercados globais de alto valor agregado. A efetividade dessas diretrizes depende, necessariamente, de maior celeridade decisória, previsibilidade regulatória e coordenação entre os subsistemas normativos. O desalinhamento atualmente verificado evidencia, portanto, uma disfunção sistêmica que compromete a consecução desses objetivos.

A esse quadro soma-se outra lacuna relevante: a ausência de prazo legal específico para a análise dos requerimentos de Guia de Utilização, em contraste com a existência de prazos definidos para a apreciação dos pedidos de concessão de lavra. Tal assimetria contribui para a formação de passivos decisórios no âmbito da ANM, com impactos diretos sobre a previsibilidade e a eficiência do processo regulatório.

Importa destacar que o problema não reside na essência do instituto. A Guia de Utilização possui fundamento econômico e jurídico consistente, ao permitir a verificação da viabilidade do depósito mineral, a avaliação de mercado, a geração de receitas iniciais e a mitigação de riscos inerentes ao desenvolvimento do projeto. Trata-se, portanto, de instrumento tradicional e funcional no âmbito do direito minerário.

Nesse sentido, destaca-se a compreensão de que:

"No fluxo do ciclo mineral brasileiro, a GU ocupa posição estratégica entre o Relatório Final de Pesquisa aprovado e o requerimento de lavra. [...] a GU não é apenas instrumento jurídico: é etapa técnica de redução de incerteza na lógica FEL (Front-End Loading) análoga ao estágio de pré-viabilidade detalhado (PFS), em que a informação gerada deve fundamentar a decisão de investimento subsequente." (SANTANA, 2026)

A partir dessa perspectiva, a extração mineral no âmbito da GU deve ser compreendida como meio para geração de conhecimento técnico, e não como finalidade econômica autônoma.

As disfunções observadas decorrem, sobretudo, de sua utilização distorcida. De um lado, a morosidade dos processos de concessão de lavra tem conduzido à utilização prolongada da GU, que passa a assumir, indevidamente, contornos de regime antecipado de exploração mineral. De outro, verifica-se o uso irregular do instrumento por determinados agentes, com extrapolação dos limites da autorização concedida.

Tais distorções, entretanto, não justificam o esvaziamento ou a descaracterização da finalidade do instituto. O desafio regulatório consiste em corrigir os desvios identificados sem comprometer a funcionalidade de um mecanismo que, em sua concepção, é tecnicamente adequado e essencial ao desenvolvimento da atividade minerária.

A relevância do instituto torna-se ainda mais evidente quando se observa que, sem a Guia de Utilização, a própria avaliação da viabilidade econômica do empreendimento restaria comprometida, na medida em que a realização de testes em escala, a aferição da receptividade de mercado e a geração inicial de receitas constituem elementos essenciais ao desenvolvimento do projeto minerário.

As contribuições apresentadas no âmbito da audiência pública 1/26 evidenciam que os desafios regulatórios da Guia de Utilização não se restringem à sua conformação normativa, mas alcançam sua operacionalização concreta, especialmente no que se refere à necessidade de definição de critérios materiais de análise e controle.

Diante desse cenário, o desafio regulatório não consiste em restringir o instrumento, mas em aperfeiçoar sua aplicação. Isso exige, de um lado, o fortalecimento dos critérios técnicos de análise e fiscalização, com ênfase na coerência entre finalidade declarada e execução prática; e, de outro, o aprimoramento do modelo regulatório, de modo a alinhar os prazos administrativos à realidade do setor.

Sem esse duplo movimento, há risco de que as reformas se limitem à correção formal do instituto, sem enfrentar as causas estruturais das disfunções observadas.

_______

BRASIL. Decreto nº 9.406, de 12 de junho de 2018. Regulamenta o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração). Diário Oficial da União: Brasília, DF, 2018.

BRASIL. Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967. Código de Mineração. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 1967.

BRASIL. Agência Nacional de Mineração. Resolução ANM nº 37, de 4 de junho de 2020. Estabelece procedimentos para emissão de Guia de Utilização. Brasília, DF, 2020.

BRASIL. Departamento Nacional de Produção Mineral. Portaria DNPM nº 155, de 12 de maio de 2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM. Brasília, DF, 2016.

BRASIL. Agência Nacional de Mineração. Audiência Pública nº 1/2026. Proposta de revisão da disciplina normativa da Guia de Utilização. Brasília, DF, 2026.

BRASIL. Agência Nacional de Mineração. Novos painéis sobre Guias de Utilização ampliam transparência e fortalecem governança na mineração. Disponível em:
https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/noticias/novos-paineis-sobre-guias-de-utilizacao-ampliam-transparencia-e-fortalecem-governanca-na-mineracao Acesso em: 10 abr. 2026.

SANTANA, Antonio Neves. Guia de Utilização: instrumento técnico ou antecipação informal de lavra? LinkedIn, 2026.