O direito do expropriado ao levantamento de 100% do valor depositado: O artigo 34-A e a acomodação entre interesse público na posse do bem e do proprietário à indenização justa

1. Introdução

O instituto da desapropriação é objeto das mais diversas definições. Para Celso Neves, trata-se de “ato administrativo complexo de direito público que implica na perda da propriedade, ditada por interesse ou necessidade da administração, mediante indenização” (NEVES, 1966, RT 376-377). Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por sua vez, define a desapropriação como “processo administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização” (DI PIETRO, 2023, p. 171). Em sentido semelhante, Carvalho compreende o instituto como “procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiros, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o pagamento de indenização” (CARVALHO, 2024, p. 694).

A despeito da inúmeras definições, todas trazem como característica comum a prevalência do interesse público sobre o privado e que possibilita a transferência da propriedade mediante o pagamento de uma indenização.

O procedimento expropriatório se instaura com a publicação de decreto de utilidade pública ou de interesse social e, a partir dele, inicia-se uma série de atos complexos na fase administrativa (levantamento de dados do imóvel e do proprietário/possuidor, avaliação prévia etc) voltados ao fim último, que é transferência imediata da propriedade ao ente público ou a quem lhe faça as vezes.

Quando não é possível o acordo na fase administrativa, instaura-se a fase judicial, regida pelo procedimento previsto no decreto-lei  3.365/1941. Nessa etapa inicial, o ente público em geral alega urgência na imissão da posse e promove o depósito do valor que reputa justo, viabilizando assim a concessão da ordem de imissão para o início da obra ou serviço público.

Na sistemática vigente até 2017, em qualquer situação, o expropriado poderia levantar, no máximo, 80% do valor depositado enquanto não houvesse o trânsito em julgado da sentença expropriatória. A lei 13.465/17 alterou substancialmente esse quadro ao introduzir o art. 34-A no DL 3.365/1941, criando um regime diferenciado que, em determinadas condições, autoriza o levantamento de 100% do depósito e promove a transferência antecipada da propriedade.

A lei 13.465/17 resultou da conversão da medida provisória  759, de 22/12/16, cujo objeto original era restrito à regularização fundiária rural e urbana, à liquidação de créditos a assentados da reforma agrária e à regularização fundiária na Amazônia Legal, sem qualquer disposição sobre o processo expropriatório ou sobre o regime de levantamento de depósitos em ações de desapropriação. O texto original da MP não continha menção ao DL 3.365/1941 nem ao art. 34-A.

De fato, o dispositivo aparece pela primeira vez no relatório da Comissão Mista datado de 02/5/17, e foi incorporado diretamente na complementação de voto do Relator, Senador Romero Jucá, como artigo de Disposições Finais do Projeto de lei de conversão 12/17 e, aparentemente, sem correspondência com qualquer das 732 emendas parlamentares formalmente apresentadas e catalogadas pela comissão.

Não houve, portanto, debate público específico ou exposição de motivos sobre as razões de política legislativa que justificariam a inovação. Embora esta alteração legislativa seja uma das mais relevantes alterações no direito expropriatório das últimas décadas, fato é que esta proposição não foi antecedida pelo processo deliberativo típico de proposta legislativa autônoma, o que dificulta saber o que motivou a sua inserção no ordenamento jurídico.

Seja como for, o art. 34-A está em vigor e tem sido aplicado por tribunais de todo o país, gerando questões práticas relevantes que demandam resposta técnica independentemente do debate sobre sua legitimidade de origem. O objetivo deste artigo é examinar os pressupostos e os efeitos do artigo 34-A, bem como a distinção, essencial ao Tema, entre a anuência à desapropriação em si e a concordância com o valor da indenização.

2. O modelo clássico: Imissão na posse e levantamento parcial do depósito

No regime originário do DL 3.365/1941, a decisão liminar de imissão na posse confere ao expropriante apenas a posse do imóvel. A transferência da titularidade somente se opera com o trânsito em julgado da sentença expropriatória, momento em que o domínio do expropriado se extingue e o ente público ou a concessionária passa a figurar como proprietário no registro imobiliário.

Nesse cenário, em que apenas a posse foi transferida, o art. 33, §2º, do DL 3.365/1941 autoriza o expropriado a levantar tão somente 80% do valor depositado pelo expropriante. Os 20% remanescentes ficam retidos até a conclusão do processo, o que, de certa forma sempre foi um combustível para aumento da litigiosidade da fase inicial do processo judicial, pois sendo menor o valor a ser levantado, nada mais justo que o expropriado envidasse todos os esforços necessários para obter uma avaliação provisória antes da concessão da posse, visando a majoração da oferta.

3. A transferência antecipada da propriedade no regime do artigo 34-A do decreto-lei 3.365/1941

A lei 13.465/17¹introduziu no DL 3.365/1941 o art. 34-A e seus parágrafos 1º, 2º e 3º, criando um modelo alternativo fundado na concordância formal do expropriado com a imissão na posse. O dispositivo tem a seguinte redação:

Art. 34-A. Se houver concordância, reduzida a termo, do expropriado, a decisão concessiva da imissão provisória na posse implicará a aquisição da propriedade pelo expropriante com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel.

§ 1º A concordância escrita do expropriado não implica renúncia ao seu direito de questionar o preço ofertado em juízo.

§ 2º Na hipótese deste artigo, o expropriado poderá levantar 100% (cem por cento) do depósito de que trata o art. 33 deste decreto-lei.

Com a inserção desse dispositivo, o estado passou a ter a possibilidade de tornar-se proprietário do imóvel desde o início do processo, antes mesmo da sentença. Para tanto, a lei exige uma única conduta do expropriado: a manifestação de concordância com a imissão na posse, reduzida a termo.

Em contrapartida ao adiantamento da perda do domínio, fica autorizado o levantamento de 100% do valor depositado. A lógica é evidente: se o expropriado perde imediatamente a propriedade do bem, é justo que receba imediatamente o valor correspondente ao depósito efetuado pelo expropriante.

Além disso, como mecanismo de estímulo à mitigação da litigiosidade quanto a posse nos processos de desapropriação, a lei assegurou expressamente que a concordância do expropriado não implica em renúncia ao direito de questionar o preço, o qual poderá ser debatido normalmente na contestação e na fase instrutória. Como bem esclarece DI PIETRO, o “art. 34-A, caput, e seu §4º demonstram a intenção do Legislador de facilitar a transferência da propriedade” (DI PIETRO, 2023, p. 189).

A compreensão do art. 34-A exige que se estabeleça com precisão a distinção entre dois planos logicamente distintos: a aceitação da inevitabilidade da desapropriação, isto é, a anuência à perda do bem em favor do interesse público e a concordância com o valor ofertado pelo expropriante como indenização.

Essa distinção é imperativa. A anuência a que alude o art. 34-A refere-se à aceitação da perda do bem em favor do interesse público e não uma concordância com o preço oferecido. Tanto é assim que, se o expropriado concordasse com o valor ofertado, o processo deveria ser extinto por sentença, já que a única matéria passível de discussão na ação de desapropriação é precisamente o preço da indenização, conforme o art. 20 do DL 3.365/1941.

Dito de outro modo: a concordância reduzida a termo e a apresentação da documentação exigida pelo art. 34 do decreto-lei  3.365/1941 autorizam o levantamento integral do depósito e promovem a transferência antecipada da propriedade, mas não suprimem o direito constitucional do expropriado à justa indenização, assegurado pelo art. 5º, XXIV, da Constituição Federal. O processo prossegue normalmente para a apuração do valor definitivo, e a diferença eventualmente reconhecida em sentença deverá ser complementada pelo expropriante.

Como bem observa José dos Santos Carvalho Filho “o que a lei permite é apenas a primeira, considerando a inevitabilidade do processo, por mais demorado que seja. Contudo, o exercício dessa faculdade não subtrai do expropriado o direito a discutir o valor indenizatório ofertado em juízo pelo expropriante, até porque se trata de garantia constitucional (CARVALHO FILHO, 2017, n.p).

4. Conclusão

A inserção do art. 34-A no decreto-lei  3.365/1941 pela lei  13.465/17 representou avanço significativo no tratamento legislativo das desapropriações. Ao criar um modelo diferenciado, baseado na concordância formal do expropriado, o legislador buscou compatibilizar dois interesses legítimos: de um lado, a urgência do interesse público na execução da obra; de outro, o direito do expropriado à indenização justa e ao recebimento célere e integral do valor depositado.

O mecanismo é juridicamente consistente porque preserva a garantia constitucional da indenização justa (art. 5º, XXIV, da Constituição Federal): a concordância do expropriado diz respeito exclusivamente à aceitação da perda do domínio em favor do interesse público, não se confundindo, em hipótese alguma, com concordância quanto ao preço ofertado. A distinção, expressamente consagrada no §1º do art. 34-A, é essencial para a correta aplicação do instituto.

Preenchidas as exigências dos artigos 34 e 34-A, o expropriado tem direito subjetivo ao levantamento da integralidade do depósito efetuado pelo expropriante, sem que isso implique qualquer renúncia ao direito de discutir, nos autos, o valor da justa indenização. Ademais, uma vez preenchidos os requisitos legais, e por se tratar de faculdade conferida ao expropriado, o estado não tem interesse legítimo em impugnar a opção pelo levantamento integral e pela transferência antecipada da propriedade, pois se deu início à desapropriação, é porque pretendia, desde o princípio, obter a titularidade do imóvel.

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BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. Rio de Janeiro: Presidência da República, 1941. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm. Acesso em: 08 de maio de 2026.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 08 de maio de 2026.

BRASIL. Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017. Dispõe sobre a regularização fundiária rural e urbana [...]. Brasília, DF: Presidência da República, 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm. Acesso em: 08 de maio de 2026.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Desapropriação: transferência antecipada da propriedade. Blog Grupo Gen, 09 out. 2017. Disponível em: https://blog.grupogen.com.br/juridico/areas-de-interesse/administrativo/desapropriacao-transferencia-antecipada-da-propriedade/. Acesso em: 08 de maio de 2026

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 38ª ed., rev., atual. e ampl. Barueri [SP]: Atlas, 2024.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.