A blindagem dos tribunais de contas: EC 139 e estabilidade democrática

No último dia 5 de maio foi promulgada EC 139, denominada de “PEC da Essencialidade”¹ que reconhece os Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios como órgãos permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública. A emenda passou a vedar expressamente tanto a extinção quanto a criação de novos Tribunais de Contas, conferindo maior estabilidade institucional ao sistema brasileiro de fiscalização das contas públicas.

A promulgação da EC 139/26, portanto, marca o encerramento de um dos capítulos mais cinzentos da história do controle externo brasileiro. Ao positivar a essencialidade institucional dos Tribunais de Contas, o constituinte derivado não apenas corrigiu uma assimetria interpretativa, mas ergueu uma barreira intransponível contra tentativas de enfraquecimento da fiscalização pública. Esta reforma encerra o período de vulnerabilidade institucional aberto pelo julgamento da ADIn 5763, reafirmando que o controle de contas não é uma concessão política, mas um pilar de sustentação do Estado Democrático de Direito.

A natureza jurídica dos Tribunais de Contas permanece objeto de divergência na doutrina constitucional brasileira. A maioria da doutrina o considera integrante do Legislativo, embora não subordinado ao Congresso Nacional, no entanto, há parcela que o posiciona como uma instituição autônoma, é o caso do ex-ministro do STF Carlos Ayres Britto.

Os Tribunais de Contas, segundo Bulos (2026, p.1063), “são órgãos públicos e especializados de auxílio”, têm como função institucional básica orientar o Poder Legislativo no exercício do controle externo, sem, contudo, subordinarem-se a ele. Portanto, possuem total independência, cumprindo-lhes praticar atos administrativos de fiscalização.

Isso pode ser extraído da leitura da Seção IX da Constituição Federal que trata sobre a fiscalização contábil, financeira e orçamentária a ser exercida pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas.

Para Mendes e Filho (2026, p.466), “no julgamento do MS 33.340/DF, o ministro Luiz Fux, em obiter dictum demonstrou aderir ao entendimento de que o TCU é instituição autônoma, não vinculada a nenhum dos três poderes, mas esse assunto não foi objeto de decisão específica do Tribunal.”

Mas o que muda com essa nova emenda constitucional promulgada em 5 de maio? Muda justamente esse aspecto da independência do órgão. Antes da EC 139/26, o texto da Constituição Federal apenas proibia a criação de novos Tribunal de Contas Municipais, o que se extrai do art. 31, §4º. Além disso, havia discussão a respeito da possibilidade de extinção de Tribunais de Contas Municipais já existentes.

1. O precedente do Ceará e o risco do revanchismo político

Para melhor compreensão da questão se faz necessária uma digressão histórica para compreender o início dessa discussão. Em 2017, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará foi extinto por uma emenda à Constituição estadual, sendo as competências desse órgão absorvidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará. No entanto, a medida foi questionada no STF, especialmente na ADIn 5.763, sob a alegação de que teriam ocorrido vícios formais, materiais e desvio de poder na decisão de extinção do órgão.

Em 26 de outubro de 2017, o STF julgou improcedente a ADIn 5.763 e declarou constitucional a extinção do TCM/CE. Dentre os votos, destaca-se o do ministro relator, Marco Aurélio, o qual aponta que da leitura do art. 31, §§1º e 4º da Constituição se extrai que é vedada a criação de novos órgãos, mas isso não implicaria na proibição de extinguir órgãos já existentes. A Corte concluiu, ainda, que não restou demonstrado o desvio de poder alegado ou demais vícios que tornassem inconstitucional a extinção do órgão, Diante dessa decisão, entendeu-se que houve uma abertura para a extinção de Tribunais de Contas Municipais por outros Estados.

A possibilidade de extinção de um órgão de controle por meio de emenda à Constituição Estadual, muitas vezes motivada por retaliações políticas contra fiscalizações rigorosas, criou um estado de insegurança jurídica sistêmica. Auditores e Conselheiros viram-se sob a ameaça constante de dissolução institucional, o que comprometia a isenção necessária para o exercício da função judicante administrativa. O caso cearense serviu de alerta: sem uma blindagem constitucional explícita, o fiscal da lei tornava-se refém daqueles que deveria fiscalizar, comprometendo, portanto, a autonomia da instituição.

No mesmo ano, o então presidente do Senado, Eunício Oliveira, apresentou a PEC 2/17, cujo objetivo era fortalecer o regime jurídico dos Tribunais de Contas para deixar expresso no texto constitucional que eles são órgãos permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública. A PEC 2/17 foi entendida como uma resposta por parte do Legislativo à decisão do STF no bojo da ADIn 5.763.

Restou claro que se buscava a criação de um estatuto institucional que até então faltava aos Tribunais de Contas. Tal objetivo revela-se, inclusive, na justificativa da proposição legislativa (que foi convertida na EC 139/26). Destaca-se, inicialmente, através de uma explanação histórica sobre o TCU nas demais Constituições brasileiras, a importância desses órgãos. Aponta-se que na constituição atual, houve o fortalecimento da instituição Tribunal de Contas, assegurando-lhe maior autonomia.

Cita-se, ainda, na justificativa que todos os Estados Brasileiros passaram a fortalecer seus Tribunais de Contas do Estado e alguns criaram órgãos de assistências técnicas municipais. No entanto, alguns Tribunais constitucionalmente protegidos, vinham sendo alvo de interferências políticas, numa tentativa de fragilização dos órgãos e, consequentemente, do próprio sistema de controle, fiscalização e de combate à corrupção exercido por eles.

2. A EC 139/26 e a jurisprudência de blindagem

Neste contexto, a chamada “PEC da essencialidade” buscava, portanto, afastar definitivamente essa tensão institucional observada principalmente nos Estados e, especialmente, no sistema nacional de controle, impedindo tanto a criação de novos Tribunais de Contas na esfera municipal, como a extinção dos já existentes.

O que se buscava era aplicar um regramento que assemelhasse os Tribunais de Contas a outros órgãos independentes e essenciais ao cenário democrático, como a Defensoria Pública e o Ministério Público. Ou seja, impôs-se uma blindagem constitucional a estes órgãos de controle contra pressões políticas. Os Tribunais de Contas passam a ter mais estabilidade institucional para investigar contratos, obras, licitações e uso do dinheiro público sem o risco sofrerem retaliações e ameaças de extinção por interesses políticos locais.

A reação legislativa culminou na EC 139/26, que alterou o art. 75 da Constituição Federal para declarar os Tribunais de Contas como órgãos permanentes e essenciais à função administrativa do Estado. A jurisprudência produzida neste primeiro semestre de 2026 já reflete essa nova realidade. Em decisões recentes, o STF e o STJ têm reafirmado a impossibilidade absoluta de extinção de Tribunais de Contas estaduais ou municipais remanescentes, tratando a emenda como norma de eficácia plena e imediata.

O novo entendimento prega que a existência dos Tribunais de Contas não é mais uma opção organizacional do Estado-membro, mas um imperativo republicano. Decisões proferidas em abril de 2026 já anularam tentativas de redução de orçamento e restrição de competências em estados do Nordeste e Sul, sob o fundamento de que qualquer ato que tenda a esvaziar a capacidade operacional das Cortes de Contas viola a garantia institucional agora positivada. A EC 139/26 funciona, portanto, como uma "cláusula de barreira" contra o arbítrio legislativo local.

3. Essencialidade como garantia institucional da liberdade

O fortalecimento desses órgãos não beneficia apenas o sistema de controle da administração pública, mas também o próprio Poder Legislativo, que passa a contar com mecanismos mais estáveis e independentes de fiscalização. Em última análise, quem se fortalece com a EC 139/26 é a própria democracia brasileira, na medida em que se ampliam as garantias institucionais de controle, transparência e proteção do interesse público frente a eventuais pressões políticas circunstanciais.

A natureza jurídica do Tribunal de Contas evoluiu, portanto, para a de uma instituição estatal independente. Conforme já antes defendido por Wremyr Scliar (2009), estas Cortes não se submetem à hierarquia de nenhum dos três Poderes, atuando como órgãos de extração constitucional com autonomia plena.

O controle externo é, em última análise, um instrumento da democracia e uma ferramenta de realização da cidadania, sendo sua existência indisponível e sua função indelegável.

Recuperando as lições clássicas de Ricardo Lobo Torres (1993), o controle das contas públicas é o "preço da liberdade", de modo que a legitimidade do tributo pago pelo cidadão repousa na certeza de que haverá uma fiscalização técnica e independente sobre a aplicação desses recursos.

Sem um Tribunal de Contas forte e blindado, o pacto social é rompido, pois o Estado passa a arrecadar sem o correspondente dever de prestar contas de forma transparente e auditável. A essencialidade, portanto, protege não o cargo do conselheiro, mas o direito do contribuinte.

Conclusão

A EC 139/26 não é apenas uma reforma administrativa qualquer. Esta representa, em verdade, uma reafirmação dos valores republicanos. Ao elevar os Tribunais de Contas ao status de função essencial ao Estado, o Brasil os coloca no mesmo patamar de relevância do Ministério Público e da Defensoria Pública. Esta blindagem institucional, por fim, encerra a era da vulnerabilidade e consolida as Cortes de Contas como pilares indispensáveis da República, garantindo que a fiscalização do dinheiro público seja tão perene e transparente quanto a própria democracia se propõe a ser.

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Referências

BULOS, Uadi L. Curso de Direito Constitucional - 17ª Edição 2025. 17. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.1063. ISBN 9788553621217. Disponível em: https://app.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553621217/. Acesso em: 08 mai. 2026.

MENDES, Gilmar F.; FILHO, Joao Trindade C. Manual Didático de Direito Constitucional - 10ª Edição 2025. 10. ed. Rio de Janeiro: SRV, 2025. E-book. p.466. ISBN 9788553624188. Disponível em: https://app.minhabiblioteca.com.br/reader/books/9788553624188/. Acesso em: 08 mai. 2026.

SCLIAR, Wremyr. Controle externo brasileiro: poder legislativo e tribunal de contas. Boletim de Direito Administrativo, 2009.

TORRES, Ricardo Lobo. A legitimidade democrática e o Tribunal de Contas. Cadernos de direito constitucional e ciência política. a. 1, n. 4. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.

1 https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2026/05/05/congresso-promulga-emenda-da-essencialidade-dos-tribunais-de-contas