Limites do PROCON nos contratos bancários e de seguro: Entre a proteção legítima e a insegurança jurídica

A atuação do PROCON, cuja criação remonta à década de 70, em são paulo, e que teve seu marco nacional com a promulgação da Constituição de 1988 e sua consolidação com o Código de Defesa do Consumidor, em 1990, tem sido essencial para consolidar a cultura de respeito aos direitos do consumidor no Brasil. Contudo, é necessário um estudo sério sobre os limites de sua competência, sob pena de afronta às próprias normas de sua criação.

Há uma tendência em pretender revisar, em sede administrativa, cláusulas contratuais, o que deve provocar um debate fundamental: caberia a um órgão administrativo a função de reescrever o contrato firmado entre as partes?

O art. 51 do CDC elenca hipóteses de nulidade de cláusulas abusivas, mas a declaração de nulidade exige intervenção do estado. E é a competência para esta intervenção, à luz da segurança jurídica, que se discute neste artigo.

Há que se ponderar, em primeiro lugar, o cenário econômico e global. Alguns setores da economia operam com enorme lastro na segurança jurídica, pois o fazem em larga escala, lidando com milhões de contratos padronizados, como os bancos e seguradoras.

Economicamente, a previsibilidade é combustível para o investimento, e, segundo a psicologia comportamental, a confiança é elemento essencial em relações assimétricas, como as bancárias. Neste ponto, o excesso de intervenção estatal e a pulverização de centros de decisão, pode inibir inovação e gerar desconfiança sistêmica. Além disso, em uma dimensão cultural, o excesso de tutela pode desestimular a tomada responsável de crédito e a educação financeira.

Os PROCONS, por sua vez, constituem um sistema fragmentado, estadual e municipal, desprovido de concreta unicidade nacional de posicionamento. Permitir que cada PROCON, em diferentes estados ou municípios, exerça uma interpretação própria sobre supostas "cláusulas abusivas" criaria um mosaico contraditório de obrigações, gerando incerteza no mercado e, em última análise, prejudicando o próprio consumidor, que arcaria com o aumento do custo do crédito e a retração da oferta de produtos.

Por sua própria natureza e estrutura, o PROCON pode multar, notificar, recomendar, mas não pode impor, por ato unilateral, a alteração do conteúdo do contrato. A separação entre função administrativa e função jurisdicional não é mera formalidade: é pilar da segurança jurídica e da previsibilidade das relações negociais.

E aqui é importante trazer a esta equação a inovação tecnológica. Quando cada PROCON resolve interpretar ao seu arbítrio a validade de cláusulas contratuais, cria-se um ambiente de incerteza que desestimula o investimento em soluções de crédito mais modernas e inclusivas, como bancos digitais e fintechs. Situação semelhante é discutida nos Estados Unidos, onde veículos de imprensa como o New York Times noticiaram que a fragmentação regulatória no campo da inteligência artificial tem dificultado a padronização de protocolos de segurança digital¹. Essa comparação serve como alerta: a ausência de diretrizes claras e unificadas gera insegurança jurídica e retarda avanços que poderiam beneficiar toda a sociedade.

Mas é claro que se há de reconhecer que há cláusulas abusivas que merecem controle. Mas o caminho adequado é o judiciário, espaço onde contraditório e ampla defesa são garantidos e a há mecanismos de unificação de posicionamento sobre os temas mais caros para a sociedade. A tentativa de resolver questões complexas em ambiente descentralizado compromete a legitimidade da decisão e gera um efeito colateral perigoso: a erosão do princípio da autonomia privada, que é a base de toda contratação.

O setor bancário e de seguros firma instrumentos com consumidores que não servem apenas ao fechamento do negócio de empréstimo, abertura de conta, seguro veicular etc., mas também ao combate sistêmico de fraudes, inadimplência e lavagem de dinheiro. Quando se questiona ou se anula, de genérica, cláusulas que visam mitigar esses riscos, se ignora que há, por trás do contrato, uma rede de regulação setorial (BACEN, SUSEP, CVM) e até obrigações internacionais de compliance. O resultado é a sobreposição de competências ente o PROCON e estes órgãos, e o risco de paralisar o sistema financeiro com exigências contraditórias.

O equilíbrio entre proteção e autonomia só será preservado com o respeito aos limites constitucionais das instituições. O PROCON tem um papel relevante na mediação e orientação, mas o reconhecimento de abusividade e a consequente revisão contratual cabe exclusivamente ao judiciário. Ultrapassar essa linha não é apenas uma questão de competência formal: é comprometer a lógica de um sistema financeiro estável, previsível e, por isso mesmo, acessível ao consumidor mais vulnerável.

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