A portaria SUFER 13/24 e o desafio de transformar relatórios em decisão regulatória

A portaria SUFER 13/24 foi editada com o propósito de conferir maior racionalidade ao acompanhamento dos planos de investimento das concessões ferroviárias. Ao disciplinar a fiscalização do RAPI - Relatório de Acompanhamento do Plano de Investimentos e do RAIF - Relatório de Acompanhamento da Infraestrutura Ferroviária, integrantes do RAA - Relatório de Acompanhamento Anual, bem como ao estabelecer critérios para alterações de projeto e aferição do cumprimento dos planos de investimento, a norma buscou dar maior objetividade, previsibilidade e funcionalidade à atuação da ANTT. 

Passado o primeiro momento de exortações ao conteúdo da portaria , que muito adequadamente valorizou a funcionalidade, a operacionalidade e a proporcionalidade dos investimentos feitos pelas concessionárias, importa agora perquirir se a ANTT dispõe de condições institucionais, procedimentais e informacionais para aplicar a norma de modo efetivo, utilizando adequadamente os relatórios que recebe das concessionárias. 

Essa reflexão ganhou espaço com o acórdão 2.386/25, do Plenário do Tribunal de Contas da União, proferido em auditoria operacional dedicada a avaliar a fiscalização exercida pela ANTT no setor ferroviário. O TCU identificou fragilidades relevantes na atuação da Agência, entre as quais se destacam a identificação de metodologia e instrumentos de fiscalização desatualizados, o subaproveitamento das informações dos RAA e a insuficiência de indicadores de resultado para avaliar a efetividade da fiscalização. Trata-se de diagnóstico que ultrapassa a dimensão meramente organizacional, dado que indica uma dificuldade da Agência de transformar dados e relatórios em inteligência regulatória.

Esse diagnóstico é particularmente relevante diante da evolução recente dos contratos ferroviários. Os instrumentos celebrados na década de 1990, decorrentes da desestatização da RFFSA, concentravam-se essencialmente em metas de segurança e produção. Com as renovações antecipadas e os contratos mais recentes, o modelo passou a incorporar obrigações de investimento com cronogramas definidos, regras mais precisas de reequilíbrio econômico-financeiro e instrumentos de acompanhamento mais sofisticados, dentre os quais se destaca o RAA, composto por diferentes relatórios específicos, incluindo os já citados RAPI e RAIF.

O RAA, portanto, não é documento acessório, visto que foi concebido para fornecer à ANTT informações técnicas e gerenciais sobre as condições da malha, a execução dos investimentos obrigatórios e a aplicação de recursos na ferrovia concedida. Idealmente, deveria permitir à Agência acompanhar a evolução dos investimentos, identificar riscos, compreender entraves, direcionar fiscalizações e formar juízos regulatórios mais consistentes sobre o cumprimento das obrigações contratuais.

O problema apontado pelo TCU é que esse potencial ainda não vem sendo plenamente realizado. A auditoria registrou que as informações dos RAA não eram adequadamente estruturadas, consolidadas e utilizadas pela Agência e apontou dificuldades de acesso, armazenamento e padronização dos dados, circunstâncias que impedem ou dificultam a comparação histórica, o cruzamento de informações e a produção de inteligência gerencial. Em termos práticos, isso significa que a ANTT recebe um volume relevante de informações, mas não necessariamente as utiliza em toda a sua capacidade decisória. 

É nesse ponto que se encontra o principal desafio para garantir a efetividade da portaria SUFER 13/24. A norma estabelece, em seu art. 13, que o plano de investimentos será considerado não cumprido quando qualquer das obras previstas no Caderno de Obrigações não estiver iniciada e não tiver sido aceita a justificativa apresentada pela concessionária para tanto (inciso I) ou quando, iniciadas todas as obras, o equivalente a 20% dos investimentos previstos para o período não estiver concluído, também na hipótese de eventual justificativa não aceita (inciso II).

Como se vê, a portaria não adotou um modelo puramente automático de aferição do inadimplemento, dado que o atraso no início das obras e o percentual superior a 20% de investimentos não concluídos não são critérios suficientes para se concluir pelo não cumprimento do plano, sendo de igual relevância a apreciação das justificativas apresentadas pela responsável pelos investimentos. A expressão “justificativa não aceita” é, portanto, elemento central da norma, ao exigir que a ANTT forme juízo motivado sobre as causas do atraso, a conduta da concessionária, a existência de entraves externos e o impacto da pendência sobre a finalidade da obrigação.

Sem o uso adequado das informações do RAA, esse juízo tende a perder densidade, pois para aceitar ou rejeitar justificativas a Agência precisa compreender a realidade da execução contratual, avaliar se a obra não iniciada depende de licenciamento ambiental, desapropriação, autorização de terceiros, remoção de interferências, compatibilização com a operação ferroviária em curso, providências de outros entes públicos, entre outros elementos. Também precisa verificar se a parcela não concluída do investimento compromete a funcionalidade da obrigação ou se corresponde a etapa complementar, sem prejuízo imediato à utilidade esperada.

Essas avaliações não são possíveis com uma leitura superficial dos relatórios, os quais não podem ser meramente recebidos, arquivados ou posteriormente conferidos em campo por amostragem. Os relatórios devem ser ponto de partida para uma decisão regulatória mais qualificada, capaz de distinguir atraso indevido de atraso justificado, inadimplemento material de impossibilidade de execução por entrave externo, e alteração substancial de ajuste técnico legítimo.

Essa distinção é essencial em contratos de infraestrutura, especialmente no caso do setor ferroviário, em que a execução de obras demanda vultosos investimentos e ocorre em ambiente complexo, sujeito a interferências fundiárias, ambientais, urbanísticas, operacionais e tecnológicas, principalmente no caso de projetos greenfield.

Por isso, funcionalidade e operacionalidade não podem permanecer como enunciados abstratos, mas sim devem operar como critérios concretos de decisão. Logo, a ANTT precisa responder com base nas informações do RAA se a solução executada pela concessionária entrega a utilidade contratualmente esperada; se eventual pendência impede a fruição do benefício esperado; se o investimento parcialmente concluído já produz efeitos úteis; se a alteração técnica preserva a finalidade da obrigação; e se as justificativas apresentadas são compatíveis com a complexidade do empreendimento.

A edição da portaria SUFER 13/24, assim, não é suficiente, pois os potenciais benefícios advindos de sua aplicação dependem da capacidade da ANTT de transformar os relatórios em base efetiva para decisões motivadas. Se o RAA continuar subaproveitado, a norma corre o risco de produzir apenas uma camada adicional de formalização, sem alterar substancialmente a qualidade da fiscalização. Por outro lado, se as informações forem efetivamente avaliadas e utilizadas como fundamento real das decisões, a portaria poderá contribuir para uma fiscalização mais técnica, proporcional e aderente à realidade dos contratos ferroviários.

Esse ponto permite concluir que a edição de normas regulatórias modernas e bem concebidas só permite efetivos avanços se houver capacidade institucional para garantir que suas diretrizes sejam concretizadas. Em outras palavras, a edição de portaria s, resoluções e manuais não é suficiente se a Agência não dispuser de estrutura, sistemas, pessoal qualificado e recursos para processar informações, fiscalizar adequadamente e decidir com tempestividade. O aparelhamento da ANTT, assim como das demais agências reguladoras, não é questão meramente administrativa, mas sim condição para que os objetivos previstos nas normas se realizem no plano concreto.

Nesse contexto, restrições orçamentárias severas tendem a comprometer os objetivos centrais da regulação, que são a adequada fiscalização do serviço público e a capacidade de implementação de inovações. Cortes de recursos, como os recentemente anunciados, não apenas afetam a rotina interna das agências, mas também reduzem sua capacidade fiscalizatória, fragilizam a segurança jurídica, atrasam projetos estratégicos e dificultam a conversão de boas normas em boas decisões. No caso da portaria SUFER 13/24, a efetividade de seus comandos depende da existência de uma Agência aparelhada para receber, organizar, interpretar e utilizar as informações que exige das concessionárias.

Vê-se, portanto, que a portaria SUFER 13/24 oferece instrumentos para uma fiscalização ferroviária mais racional, mas sua efetividade depende igualmente da capacidade institucional da ANTT de transformar as informações contidas nos relatórios em decisão. Somente assim a norma poderá efetivamente contribuir para uma regulação mais proporcional e efetivamente orientada à ampliação e à modernização da infraestrutura ferroviária brasileira.