Recuperação de créditos tributários municipais

Introdução

A recuperação de créditos tributários pelas prefeituras brasileiras não constitui mera oportunidade de recomposição financeira, mas representa um Direito Constitucional e um dever institucional dos gestores públicos. Mais significativo ainda é o fato de que essa recuperação se encontra fundamentada em decisões consolidadas do STF que eliminam completamente qualquer risco jurídico para os municípios que buscam reaver valores tributários não recuperados, especialmente aqueles retidos indevidamente pela União ou deixados de arrecadar por falhas administrativas.

Este artigo analisa os fundamentos jurídicos pacificados pelo STF, os principais erros que conduzem os municípios a perderem créditos tributários, o potencial econômico não explorado pelos entes locais e os procedimentos concretos de recuperação, com enfoque especial no IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte e no ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza. A análise fundamenta-se em decisões do STF com repercussão geral, relatórios de Tribunais de Contas estaduais, legislação tributária vigente e em Instruções Normativas da Receita Federal do Brasil, oferecendo aos gestores públicos um roteiro juridicamente seguro e economicamente viável para a recuperação de créditos tributários não recuperados.

Os achados mais recentes demonstram que as fragilidades não decorrem de impedimentos legais, mas de inércia administrativa e desconhecimento dos direitos constitucionais dos municípios. Conforme relatório do TCE/SP referente ao ano de 2023, 81% dos municípios paulistas foram classificados na faixa mais baixa de efetividade (faixa C) na dimensão de planejamento, o que evidencia uma fragilidade estrutural na função de planejamento governamental local. Essa fragilidade no planejamento repercute diretamente na gestão tributária, pois municípios sem planejamento adequado não conseguem estruturar sistemas eficientes de arrecadação.

Adicionalmente, levantamento realizado pelo TCE/SP em 2024 apontou que houve um aumento de 54% de municípios paulistas com gastos excessivos com pessoal, passando de 62 municípios em 2023 para 96 em 2024. Esses dados revelam que a situação não apenas persiste, mas agrava-se progressivamente, colocando em risco a autonomia financeira dos entes locais.

As fragilidades identificadas pelo TCE/SP incluem: ausência de diagnósticos prévios adequados, incipiência da participação popular no processo de planejamento, carência de capacitação dos servidores municipais, fragilidade no controle interno, desconexão entre planejamento e execução orçamentária, e alterações excessivas no orçamento durante o exercício.

O principal erro cometido pelas administrações locais reside na inércia processual, que resulta na perda irreversível do direito de cobrar o tributo devido à decadência ou à prescrição. O STF, ao julgar o RE 1.346.152 (Tema 1.217), estabeleceu limites importantes para a cobrança de créditos tributários municipais, garantindo proporcionalidade e segurança jurídica.

Conforme estabelecido no CTN (lei 5.172/1966), a Fazenda Pública municipal possui o prazo decadencial de cinco anos para constituir o crédito tributário por meio do lançamento. Uma vez constituído definitivamente o crédito, inicia-se a contagem do prazo prescricional, também de cinco anos, para a propositura da ação de cobrança (execução fiscal). A inobservância desses prazos leva à extinção irreversível do crédito tributário, representando perda permanente e irrecuperável de receita municipal.

Essa realidade significa que cada município possui uma janela de oportunidade de apenas dez anos (cinco de decadência mais cinco de prescrição) para identificar, constituir e cobrar seus créditos tributários. Findo esse prazo, o direito extingue-se definitivamente, e nenhuma ação judicial ou administrativa poderá recuperar esses valores.

II - O IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte: Direito pacificado e segurança jurídica total

II.I - Fundamento constitucional e a titularidade municipal

A CF/88 estabelece, em seu art. 158, inciso I, que pertence aos municípios, aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.

Historicamente, havia controvérsia jurisprudencial significativa sobre a extensão desse direito, com interpretações restritivas que limitavam a titularidade municipal apenas aos rendimentos pagos a servidores públicos. Essa interpretação restritiva resultava em transferências indevidas de valores à União, prejudicando substancialmente os cofres municipais. Contudo, o STF consolidou entendimento definitivo que amplia substancialmente esse direito, transformando o IRRF em uma das mais importantes fontes de receita própria para os municípios. Essa consolidação jurisprudencial eliminou qualquer incerteza sobre o tema e oferece segurança jurídica total para os municípios que buscam recuperar esses valores.

II.II - O julgado pacificador: RE 1.293.453 (Tema 1.130) com repercussão geral

O STF, ao julgar o RE 1.293.453, fixou tese jurídica com repercussão geral que elimina qualquer dúvida sobre a titularidade municipal do IRRF. O julgamento ocorreu em 11/10/21, com publicação em 22/10/21, e transitou em julgado em 17/12/21, após julgamento de embargos de declaração.

A tese fixada foi clara, abrangente e vinculante para todo o Poder Judiciário brasileiro:

"Pertence ao Município, aos Estados e ao Distrito Federal a titularidade das receitas arrecadadas a título de imposto de renda retido na fonte incidente sobre valores pagos por eles, suas autarquias e fundações a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços."

Essa decisão com repercussão geral vincula todos os órgãos do Poder Judiciário, garantindo uniformidade nas decisões e eliminando qualquer risco jurídico para municípios que buscam recuperar esses valores. A repercussão geral significa que a questão foi reconhecida como de relevância para toda a sociedade, justificando a intervenção do STF para pacificar definitivamente a matéria. Nenhum tribunal inferior pode contrariar essa tese, sob pena de violação do precedente obrigatório.

II.III - A fundamentação do STF: Municípios como promotores de renda

O STF, em sua fundamentação do Tema 1.130, estabeleceu princípio jurídico fundamental para compreender a titularidade municipal do IRRF. Conforme destacado na decisão, "os estados e os municípios são autênticos promotores de renda ao firmar contratos que preveem rendimentos aos seus prestadores de serviços ou fornecedores".

Essa compreensão rompe definitivamente com a visão tradicional de que os entes subnacionais seriam meros agentes de retenção do tributo. O STF reconheceu que "com base no federalismo fiscal brasileiro, não é possível que os Estados e os municípios sejam apenas agentes de retenção do tributo". Essa fundamentação é crucial para compreender por que o IRRF retido pelos municípios sobre pagamentos a fornecedores pertence integralmente ao ente municipal e não à União.

A lógica jurídica subjacente é que o município, ao contratar fornecedores e prestadores de serviço, está gerando renda para essas pessoas. Portanto, o município não é mero intermediário passivo na retenção do imposto, mas sim promotor ativo da renda que está sendo tributada. Essa qualidade de promotor de renda confere ao município o direito de titularidade sobre o IRRF retido, não apenas como agente arrecadador, mas como ente que gera a renda tributável.

II.IV - Impacto prático e operacional: A IN 2.145/23

A decisão do STF no Tema 1.130 produziu impacto imediato e significativo na gestão fiscal municipal. Antes do julgamento, havia incerteza sobre se o IRRF retido sobre pagamentos a fornecedores (pessoas jurídicas) deveria ser repassado à União. Com a pacificação da questão, os municípios compreenderam que:

1. O IRRF retido sobre qualquer pagamento realizado pelo município (a servidores, fornecedores, prestadores de serviço, etc.) pertence integralmente ao município;
2. Esse valor não sai do caixa da prefeitura, sendo contabilizado imediatamente como receita tributária própria;
3. Integra a base de cálculo para os mínimos constitucionais de Saúde (15%) e Educação (25%), conforme lei de responsabilidade fiscal;
4. Municípios que transferiram indevidamente esses valores à União nos últimos cinco anos possuem direito líquido e certo de pleitear restituição ou compensação, com atualização pela taxa Selic.

A Receita Federal do Brasil, reconhecendo a decisão do STF, publicou a IN 2.145, de 26/6/23, regulamentando a aplicação prática da decisão e obrigando órgãos municipais a proceder à retenção ampla do IRRF sobre pagamentos a pessoas jurídicas. Essa regulamentação oferece segurança adicional aos municípios, pois formaliza o entendimento do órgão arrecadador Federal e elimina qualquer questionamento futuro sobre a legalidade das retenções.

III - Limitações legais na cobrança: O Tema 1.217 do STF e a taxa Selic

Complementando a segurança jurídica oferecida pelo Tema 1.130, o STF, ao julgar o RE 1.346.152 (Tema 1.217), estabeleceu limites importantes para a cobrança de créditos tributários municipais, garantindo proporcionalidade e segurança jurídica.

A tese fixada em 25/2/26, com publicação em 5/3/26, estabelece:

"Os municípios não podem adotar índices de correção monetária e taxas de juros de mora incidentes sobre seus créditos fiscais em percentuais que superem a taxa Selic, praticada pela União para os mesmos fins."

Essa decisão garante que qualquer atualização de créditos tributários municipais, incluindo aqueles recuperados de períodos anteriores, será feita pela taxa Selic, oferecendo segurança jurídica total para as ações de recuperação e impedindo questionamentos sobre a legalidade dos índices aplicados. A limitação à taxa Selic também garante proporcionalidade, evitando que os municípios cobrem juros e correção monetária em patamares excessivos que pudessem ser questionados judicialmente.

IV - O ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza: Recuperação em face de empresas privadas

IV.I - Competência municipal e fundamentação legal

O ISS é tributo de competência exclusiva dos municípios e do Distrito Federal, conforme a CF/88, regulamentado pela LC 116, de 31 /7/03. Diferentemente do IRRF, cuja recuperação ocorre primordialmente em face da União, a recuperação de créditos de ISS envolve fundamentalmente a fiscalização de empresas prestadoras de serviço e tomadores de serviço que atuam no território municipal.

A competência municipal sobre o ISS é absoluta e não comporta exceções. Todos os serviços listados na LC 116/03 devem ser tributados pelo ISS, desde que o prestador tenha estabelecimento no município ou o serviço seja executado no território municipal. Essa competência exclusiva confere aos municípios responsabilidade integral pela fiscalização e cobrança do tributo.

IV.II - Situações de recuperação de créditos de ISS

IV.II.I - Prestadores de serviço omissos ou não inscritos

A LC 116/03 estabelece que o ISS é devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta deste, no local do domicílio do prestador. Muitos municípios perdem receitas significativas por não fiscalizarem adequadamente prestadores de serviço que atuam em seu território, mas que não se inscrevem no cadastro municipal.

O art. 3º da LC 116/03 prevê exceções em que o ISS é devido no local onde o serviço foi efetivamente prestado, incluindo serviços de construção civil, limpeza, manutenção, diversão e lazer, entre outros. Nesses casos, o município onde o serviço é executado é o sujeito ativo da relação tributária e detém o direito de cobrar o ISS, independentemente de o prestador estar inscrito no cadastro municipal.

A falta de fiscalização adequada resulta em perda de receita tributária significativa, especialmente em serviços de construção civil e fornecimento de mão de obra, onde os valores envolvidos são substanciais.

IV.II.II - Retenção na fonte pelo tomador do serviço

A LC 116/03 permite que os municípios, mediante lei local, atribuam a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa vinculada ao fato gerador. Na prática, isso significa que o tomador do serviço (o cliente) se torna responsável por reter o valor do ISS no momento do pagamento ao prestador e repassá-lo diretamente aos cofres municipais.

Essa retenção na fonte é particularmente importante em serviços de construção civil e fornecimento de mão de obra, onde o tomador (frequentemente uma empresa ou órgão público) deve reter o ISS antes de efetuar o pagamento ao prestador. Municípios que não fiscalizam o cumprimento dessa obrigação deixam de arrecadar valores significativos.

A retenção na fonte oferece vantagem dupla: garante o recolhimento do tributo e reduz a inadimplência, pois o valor é retido antes do pagamento ao prestador.

IV.II.III - Recolhimento indevido ou em duplicidade

Situações em que o ISS foi pago em duplicidade (tanto pelo prestador quanto pelo tomador) ou em valor superior ao devido permitem ao contribuinte pleitear restituição junto ao município. Esse processo requer cálculo preciso da diferença e pedido formal de restituição, com possibilidade de compensação em pagamentos futuros de impostos municipais.

V - O potencial econômico não explorado: Dimensão do problema

A análise dos dados dos Tribunais de Contas estaduais permite estimar o potencial econômico não explorado pelos municípios brasileiros. Os achados são alarmantes e sistematicamente replicados em diferentes Estados, revelando que a fragilidade na gestão tributária é um problema nacional, não localizado.

O TCE/RJ - Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em sua Estratégia de Controle da Receita Municipal iniciada em 2014/2015, identificou problemas estruturais graves nos 91 municípios jurisdicionados: 86 municípios (94,5%) não contavam com planejamento de fiscalização de receita; 46% não realizavam monitoramento de arrecadação; em 12% não havia sequer um servidor designado para fiscalizar tributos; e em 43% a atividade de fiscalização era exercida por agente sem competência adequada para a função. Esses dados revelam que a ineficiência na gestão tributária é estrutural e afeta praticamente a totalidade dos municípios.

No Estado de São Paulo, o quadro não é diferente. Considerando que 81% dos municípios não possuem planejamento adequado na dimensão de gestão tributária e que apresentaram problemas identificados em 2024, constata-se que a maioria não monitora sua arrecadação com eficiência. É razoável inferir que a perda de receita tributária é massiva em ambos os Estados.

Embora cada município possua características específicas, a aplicação de metodologias de auditoria e fiscalização adequadas poderia resultar em recuperação de créditos tributários em montantes significativos. Para municípios de médio e grande porte, essa recuperação pode representar milhões de reais em receita própria que poderia ser direcionada para políticas públicas essenciais.

A recuperação do IRRF retido de fornecedores junto à União, fundamentada no Tema 1.130 do STF, constitui oportunidade particularmente importante, pois envolve valores que já foram retidos e que pertencem legalmente aos municípios, mas que foram transferidos indevidamente à União nos últimos cinco anos.

VI - Segurança jurídica total e ausência de risco para os municípios

A recuperação de créditos tributários municipais, especialmente aquela relacionada ao IRRF, encontra-se absolutamente blindada juridicamente pelos precedentes do STF. O Tema 1.130, com repercussão geral, eliminou qualquer margem de controvérsia sobre a titularidade municipal dos valores retidos indevidamente pela União. Essa pacificação jurisprudencial significa que os municípios não enfrentam qualquer risco legal ao buscarem a recuperação desses créditos.

A jurisprudência consolidada do STF oferece aos municípios segurança jurídica total para ações de repetição de indébito, compensação administrativa e execução fiscal de créditos tributários. O Tema 1.217, por sua vez, garante que a atualização monetária desses créditos seguirá a taxa Selic, impedindo questionamentos sobre a legalidade dos índices aplicados. Essa dupla proteção jurisprudencial (Temas 1.130 e 1.217) cria um ambiente de segurança jurídica raramente encontrado em matéria tributária.

Os municípios que deixam de recuperar esses créditos não apenas perdem receita, mas também descumprem seu dever institucional de administrar adequadamente os recursos públicos. A inércia na recuperação de créditos tributários representa, em última análise, uma forma de má gestão fiscal que compromete a autonomia financeira do ente local e reduz sua capacidade de investimento em políticas públicas essenciais.

A segurança jurídica oferecida pelos precedentes do STF transforma a recuperação de créditos tributários em uma obrigação institucional dos gestores públicos, não uma mera faculdade. Gestores que negligenciam essa recuperação podem ser responsabilizados por má administração dos recursos públicos, especialmente quando os Tribunais de Contas identificam a existência de créditos não recuperados.

VII - Conclusão

A recuperação de créditos tributários municipais não se baseia em teses jurídicas especulativas, mas na aplicação rigorosa da legislação vigente e em decisões consolidadas do STF que eliminam qualquer risco jurídico. Os municípios perdem recursos substanciais devido a falhas de gestão, inércia processual e desatualização cadastral. A correção desses erros passa pela profissionalização da administração tributária, modernização de sistemas e atuação proativa na cobrança.

Os achados do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo demonstram que as fragilidades na gestão tributária são sistêmicas e afetam a maioria dos 644 municípios paulistas jurisdicionados, com 81% deles classificados na faixa mais baixa de efetividade em planejamento. Essas fragilidades não decorrem de impedimentos legais, mas de falhas administrativas que podem ser corrigidas com planejamento adequado e fiscalização rigorosa.

A recuperação do IRRF retido de fornecedores junto à União, fundamentada no Tema 1130 do STF, e a fiscalização rigorosa do ISS devido por empresas prestadoras e tomadoras de serviço no território municipal são medidas legais, possíveis e necessárias para garantir o equilíbrio fiscal e a autonomia financeira das prefeituras brasileiras. Com a segurança jurídica oferecida pelos julgados pacificados, não há justificativa para que os municípios deixem de recuperar créditos tributários que legalmente lhes pertencem.

Cada município pode, de forma imediata e com segurança jurídica total, iniciar procedimentos administrativos e judiciais para recuperar créditos tributários não recuperados, utilizando como base os portais de transparência públicos e os julgados pacificados do STF. O tempo é essencial, pois o prazo prescricional de cinco anos se aproxima para muitos créditos que deveriam ter sido cobrados nos últimos anos.

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1 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Portal Institucional. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/

2 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M). Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/iegm

3 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Portal da Transparência Municipal. Disponível em: https://transparencia.tce.sp.gov.br/

4 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Fiscalização da Arrecadação das Receitas Tributárias Municipais. Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/eventos/fiscalizacao-arrecadacao-receitas-tributarias-municipais

5 Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP). Cadernos da Escola Paulista de Contas Públicas. I-Plan em Alerta: O que o IEG-M revela sobre o planejamento nas prefeituras paulistas? Disponível em: https://www.tce.sp.gov.br/epcp/cadernos/index.php/CM/article/download/362/257

5.1 Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ). TCE-RJ conclui etapa da Estratégia de Controle da Receita Municipal. Publicado em 15 de fevereiro de 2022. Disponível em: https://www.tcerj.tc.br/portalnovo/noticia/tce_rj_conclui_etapa_da_estrategia_de_controle_da_receita_municipal

6 Brasil. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm

7 Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=475346

8 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 1.293.453. Tema 1130 de Repercussão Geral. Relator: Ministro Alexandre de Moraes. Julgado em 11 de outubro de 2021. Disponível em: https://modeloinicial.com.br/lei/130535/tema-1130-stf/num-1130

9 Brasil. Instrução Normativa RFB nº 2.145, de 26 de junho de 2023. Diário Oficial da União. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/instrucao-normativa-rfb-n-2.145-de-26-de-junho-de-2023-492262614

10 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 1.346.152. Tema 1217 de Repercussão Geral. Julgado em 25 de fevereiro de 2026. Publicado em 05 de março de 2026.

11 Brasil. Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp116.htm