Imputação fática individualizada e validade da portaria instauradora do processo administrativo disciplinar: Reflexões a partir da operação faroeste

1. Introdução

O poder-dever da Administração Pública de apurar e punir infrações funcionais encontra no PAD - Processo Administrativo Disciplinar um dos principais instrumentos de formalização, o qual se compõe de uma cadeia de atos administrativos. Dentre esses atos, a instauração do PAD ostenta crucial relevância, pois é ele que deflagra a persecução e delimita seu objeto. A validade desse ato inaugural pressupõe a formulação de uma imputação fática clara, específica e individualizada, condições indispensáveis para assegurar ao servidor acusado o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa desde o início do procedimento.

A instauração de processos disciplinares com conteúdo genérico e vago, sem a adequada descrição da conduta específica imputada ao acusado, constitui prática observada na Administração Pública, especialmente em procedimentos decorrentes de grandes investigações criminais, nos quais, por vezes, a Administração importa narrativas amplas e abrangentes ao procedimento.

O problema não está na origem das informações consideradas pela Administração, mas na forma como essas informações são convertidas em imputação disciplinar, especialmente quando a acusação não delimita com clareza a conduta infracional atribuída ao servidor, os deveres supostamente violados e os elementos probatórios que sustentam a apuração. A instauração de um PAD nessas condições suscita relevantes questionamentos acerca da validade do procedimento à luz da Teoria do Processo Administrativo e dos limites do controle sobre os atos da Administração.

A discussão acerca da imputação genérica não é meramente teórica. Seus contornos e consequências práticas podem ser observados no Processo Administrativo Disciplinar instaurado contra ex-chefe de gabinete da Secretaria de Segurança Pública da Bahia, no contexto da denominada Operação Faroeste. No referido procedimento, a portaria inaugural não se estruturou a partir da descrição de uma conduta funcional específica e individualizada, mas mediante referências a investigações criminais em curso e a supostos fatos objeto de apuração em outras instâncias. O caso ilustra a problemática examinada na medida em que evidencia os riscos decorrentes da substituição da imputação de um fato administrativo concreto pela importação de narrativas amplas produzidas em sede investigativa criminal.

A questão que se norteia, portanto, é: em que medida a ausência de uma imputação fática minimamente individualizada na fase inaugural do PAD compromete a validade do procedimento disciplinar como um todo? A hipótese central é que tal deficiência configura um vício insanável no elemento "motivo" do ato administrativo de instauração. Por violar o núcleo de garantias fundamentais do processo (Art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal), este defeito contamina a validade de todo o procedimento, impondo o reconhecimento de sua nulidade.

2. A nulidade do ato de instauração do PAD por vício de motivo

Pela Teoria dos Atos Administrativos, o motivo é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento para a prática do ato. Sem motivo, o ato é inválido. A lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal e serve de norte para o restante do ordenamento jurídico, em seu art. 50, é categórica ao dispor que "os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos" e que "a motivação deve ser explícita, clara e congruente".

Embora pertencentes a esferas distintas, o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Processual Penal dialogam na medida em que ambos constituem manifestações do poder punitivo estatal. Segundo Fábio Medina Osório, o Direito Administrativo Sancionador é um campo jurídico que nasce da confluência entre o Direito Penal e o Direito Administrativo, e, por essa razão, submete-se às mesmas garantias constitucionais da esfera penal¹.

A consequência direta dessa premissa é que o processo administrativo deve espelhar as garantias do processo penal no que tange à clareza da acusação. Nesse sentido, conforme lecionam Eugênio Pacelli e Douglas Fischer, o elemento essencial de qualquer acusação é a imputação, entendida como a atribuição precisa ao acusado da prática de um fato determinado, pois somente a partir da clara delimitação dos fatos imputados é possível o adequado exercício do direito de defesa².

Sob essa perspectiva, a portaria instauradora do PAD deve conter uma descrição fática mínima que permita ao servidor compreender do que está sendo acusado. Tal compreensão, contudo, encontra obstáculo na súmula 641 do STJ, que afirma: "A portaria de instauração do processo administrativo disciplinar prescinde da exposição detalhada dos fatos a serem apurados".

Apesar de inequívoca a disposição sumular, é preciso distinguir entre prescindir de uma "exposição detalhada" e admitir a instauração do processo sem a individualização mínima dos fatos imputados. Tal compreensão já foi acolhida em decisões judiciais que delimitaram o alcance do enunciado, exigindo que a portaria contenha elementos suficientes para que o servidor compreenda a acusação que lhe é dirigida e exerça adequadamente seu direito de defesa desde o início do processo.

Nessa linha, o TJ/SP já decidiu que, "se a exposição detalhada dos fatos é prescindível, conforme a súmula 641 do STJ, o mesmo não pode ser dito de uma exposição mínima e clara que possibilite o pleno exercício do direito de defesa pelo servidor"³. Seguindo o mesmo raciocínio, o TJ/MG também tem jurisprudência no sentido de que a portaria "deve elencar elementos mínimos capazes de possibilitar o pleno exercício da defesa do acusado", sob pena de nulidade⁴. De forma ainda mais contundente, o TJ/GO equipara a portaria à denúncia criminal, afirmando ser "imprescindível, portanto, que a portaria contenha toda a exposição dos fatos e dos ilícitos administrativos que são atribuídos ao processado, com todas as suas circunstâncias, permitindo, assim, o exercício da amplitude da defesa."⁵

A exigência de uma imputação minimamente individualizada não constitui mero formalismo procedimental. Trata-se de requisito indispensável à própria legitimidade do exercício do poder disciplinar. Afinal, o contraditório e a ampla defesa tão somente serão exercidos de maneira efetiva quando o acusado conhece os fatos que lhe são atribuídos e a relação desses fatos com a infração funcional supostamente praticada.

Nesse contexto, a imputação genérica produz um efeito incompatível com as garantias constitucionais do processo sancionador, na medida em que transfere para a fase instrutória a tarefa de definir a própria acusação. A instrução probatória, contudo, não se destina à construção dos fatos imputados, mas à sua confirmação, esclarecimento ou refutação, de modo que admitir que a Administração instaure um processo disciplinar sem a prévia delimitação mínima da conduta investigada significaria admitir a abertura de procedimentos instaurados sem prévia delimitação de um suporte fático mínimo legitimador da persecução administrativa.

A deficiência, contudo, não se restringe ao plano formal. O vício alcança o próprio motivo do ato administrativo, na medida em que impede a identificação dos pressupostos fáticos que justificam a instauração da persecução disciplinar. Sem a adequada descrição dos fatos imputados, inexiste fundamento idôneo para o exercício do poder sancionador, comprometendo a validade do procedimento desde a sua origem.

Portanto, uma portaria que se limita a referências vagas não apresenta adequadamente o motivo do ato. Ignorar essa exigência legal resulta em cerceamento de defesa, na medida em que impede que o servidor conheça os contornos da acusação para poder refutá-la adequadamente, vício que, por consequência, macula de nulidade todo o feito.

3. Análise do caso concreto: A portaria inaugural do PAD instaurado no contexto da operação faroeste

A problemática examinada nos tópicos anteriores manifesta-se de forma particularmente evidente no Processo Administrativo Disciplinar instaurado contra ex-chefe de gabinete da Secretaria de Segurança Pública da Bahia, no contexto da Operação Faroeste. Desde a sua instauração, o procedimento disciplinar foi construído a partir de referências a investigações criminais em trâmite perante o STJ, sem que houvesse a descrição precisa da conduta funcional cuja apuração justificaria a persecução administrativa.

O caso chamou a atenção pelo fato de que a própria Comissão Processante operou sob a premissa de que existiria ação penal em curso contra a servidora, circunstância que não correspondia à realidade processual. À época, tramitava procedimento investigatório criminal, ainda pendente de análise da denúncia oferecida pelo Ministério Público. Essa observação não é de ordem meramente terminológica. Enquanto a ação penal pressupõe o reconhecimento judicial da existência de justa causa, a fase investigatória destina-se exatamente à verificação desses elementos mínimos.

Essa circunstância revela importante fragilidade da imputação disciplinar. Ao invés de formular acusação administrativa autônoma, delimitando os fatos concretos atribuídos à servidora e os deveres funcionais supostamente violados, a Administração valeu-se de elementos extraídos de investigação criminal ainda em curso para justificar a própria definição do objeto do processo disciplinar. Em outras palavras, a persecução administrativa passou a depender de fatos que ainda estavam sob apuração em outra esfera, sem que a portaria inaugural apresentasse, por si só, os elementos necessários à individualização da conduta investigada.

A insubsistência da acusação tornou-se ainda mais evidente diante do fato de que o PAD foi arquivado, e a denúncia posteriormente apresentada pelo Ministério Público não chegou sequer a ser recebida pelo STJ. Independentemente das razões que conduziram à rejeição da peça acusatória, a questão relevante é que a própria persecução criminal utilizada como referência para a atividade disciplinar não havia ultrapassado o juízo preliminar de admissibilidade. Isso evidencia os riscos decorrentes da instauração de procedimentos administrativos baseados em narrativas investigativas ainda não consolidadas e reforça a necessidade de que a Administração formule imputação própria, clara e individualizada, independentemente dos desdobramentos verificados em outras esferas.

O caso analisado demonstra, portanto, que a ausência de imputação fática individualizada não constitui mera irregularidade formal. Ao deslocar para a investigação criminal a tarefa de delimitar os fatos objeto da acusação administrativa, a portaria instauradora deixa de apresentar os pressupostos fáticos indispensáveis à legitimação do ato administrativo. Configura-se, assim, hipótese concreta de comprometimento do motivo do ato administrativo.

4. Conclusão

A exigência de imputação fática minimamente individualizada constitui pressuposto de validade da portaria instauradora do Processo Administrativo Disciplinar. Embora a súmula 641 do STJ dispense a exposição detalhada dos fatos, tal entendimento não afasta a necessidade de indicação dos elementos essenciais da acusação, aptos a permitir o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa.

Demonstrou-se que a ausência dessa delimitação compromete o próprio motivo do ato administrativo, na medida em que impede a identificação dos pressupostos fáticos que legitimam a persecução disciplinar. O caso analisado reforça essa conclusão ao evidenciar os riscos decorrentes da utilização de elementos extraídos de investigações criminais como fundamento para a instauração de procedimentos disciplinares desprovidos de imputação administrativa autônoma e individualizada.

Conclui-se, portanto, que a instauração de PAD sem imputação fática individualizada revela-se incompatível com as garantias constitucionais que regem o exercício do poder sancionador estatal. A exigência de uma acusação minimamente delimitada não representa apego excessivo ao formalismo, mas condição indispensável à legitimidade da atuação administrativa, comprometendo a validade do procedimento desde a sua origem quando não observada.

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1 OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 6. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil/Revista dos Tribunais, 2019. p. 83.

2 PACELLI, Eugênio; FISCHER, Douglas. Comentários ao Código de Processo Penal e sua jurisprudência. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 104.

3 TJ/SP – Apelação n° 10012407120238260205, Relator Desembargador EDUARDO GOUVÊA, 7ª Câmara de Direito Público, DJe: 20/08/2024.

4 TJ/MG – Apelação nº 00042739120198130398, Relator Desembargador LEITE PRAÇA, 19ª Câmara Cível, DJe: 20/06/2024.

5 TJ/GO – Processo n° 22912-43.2015.8.09.0000, Relatora Desembargadora MARIA DAS GRACAS CARNEIRO REQUI, Conselho Superior Da Magistratura, DJe: 25/11/2015.