Seguir o dinheiro já não basta para fiscalizar a campanha movida a dados

Imagine-se uma campanha que gaste pouco e preste contas de forma impecável, sem um único lançamento fora do lugar, e que ainda assim fale com cada eleitor exatamente na tecla capaz de convencê-lo. Quem examinar a contabilidade não encontrará irregularidade alguma. Não aparecerá um recibo suspeito sequer, as doações respeitarão o teto e a movimentação bancária nada terá de atípico. O que esses números não mostram é o motor do resultado. A campanha recorreu a uma base de dados comportamentais, um grande conjunto de informações sobre hábitos e opiniões de milhões de pessoas, organizado para separar os eleitores em grupos muito específicos e dirigir a cada um a mensagem talhada para ele, técnica conhecida como microdirecionamento. Construir essa base custa caro, mas o gasto ocorreu em momento anterior e a base foi cedida sem cobrança, de modo que nada apareceu na conta de campanha. Esse descompasso entre o que se gastou no papel e o poder de fato exercido sobre o eleitorado expõe um limite que a fiscalização eleitoral brasileira ainda não venceu, e que resiste mesmo ao mais sofisticado aparato de inteligência financeira disponível ao estado.

A prestação de contas eleitoral foi concebida sobre a lógica do desembolso. Os arts. 28 a 32 da lei 9.504/1997 organizam o controle em torno daquilo que entra e sai da conta de campanha, da receita arrecadada à despesa contratada, de modo que cada real gasto encontre origem declarada e destino comprovado. O sistema funciona bem quando o esforço eleitoral se traduz em dinheiro que circula, pois foi pensado para um mundo em que contratar cabos eleitorais, imprimir santinhos e veicular anúncios deixava rastro contábil identificável. A propaganda digital de alta segmentação rompe essa correspondência, porque aquilo que decide a disputa pode já existir antes de a campanha começar, sob a forma de dados acumulados, sem precisar ser comprado durante o pleito.

O estado brasileiro aprendeu a seguir o dinheiro nas eleições. Desde 2020, o Núcleo de Inteligência da Justiça Eleitoral opera uma força-tarefa que reúne o TSE, a Receita Federal, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, o ministério Público Eleitoral, a Polícia Federal e o Tribunal de Contas da União. O COAF, criado pela lei 9.613/1998, recebe das pessoas obrigadas as comunicações de operações suspeitas, produz os relatórios de inteligência financeira e os encaminha às autoridades competentes, inclusive ao próprio TSE. No ciclo de 2020, o COAF produziu e encaminhou às autoridades competentes 47 RIFs - relatórios de inteligência financeira, relacionando 12.667 pessoas físicas e jurídicas, 59 candidatos e 1.523 comunicações de operações de que trata a lei 9.613/1998. A arquitetura é sólida e tem respaldo constitucional. No Tema 990 da repercussão geral, tese fixada em 4/12/19 no RE 1.055.941, o STF declarou constitucional o compartilhamento dos relatórios da unidade de inteligência financeira e do procedimento fiscalizatório da Receita com os órgãos de persecução penal, sem necessidade de prévia autorização judicial. O lema que orienta esse trabalho é bem conhecido, pois, para combater o ilícito, segue-se o curso do dinheiro.

O problema é que todo esse esforço persegue uma única coisa, o fluxo financeiro. Entram no radar a doação acima do limite, o gasto não declarado, a empresa de fachada e o recurso que circula sem lastro econômico. O ativo decisivo do microdirecionamento contemporâneo, porém, comporta-se de outro modo, porque se acumula como dado em vez de circular como dinheiro. São perfis comportamentais já coletados, tratados e segmentados, capazes de produzir efeito eleitoral sem nunca se converterem em uma transação bancária. A força-tarefa segue o curso do dinheiro com competência crescente, mas o valor mora no acervo de dados, e um acervo parado não gera a movimentação que a inteligência financeira aprendeu a perseguir.

A armadilha tem contornos normativos precisos. O art. 31, §§ 1º e 1º-B, da resolução TSE 23.610/19, na redação dada pela resolução 23.732/24 e mantida pela resolução 23.755/26, proíbe a venda de cadastros de endereços eletrônicos e de bancos de dados pessoais, em linha com o art. 57-E, §1º, da lei 9.504/1997, e admite a cessão gratuita de cadastro de dados de contato detido legitimamente por pessoa natural, desde que haja consentimento prévio, expresso e informado. A norma trabalha com duas hipóteses apenas. Quando o dado é vendido, torna-se proibido e, em tese, rastreável; quando é cedido sem preço, torna-se lícito e contabilmente invisível. Uma base com milhões de perfis, cedida gratuitamente, não aciona o banco, escapa às comunicações ao COAF e à malha da receita e não deixa rastro patrimonial. A dificuldade se agrava porque o valor econômico real dessas bases não está no armazenamento da informação, mas no custo do processo que vai da coleta à segmentação, somando licenças de software, tráfego de dados processados e a infraestrutura algorítmica mobilizada para influenciar o eleitor. A gratuidade que o Tribunal concebeu para legitimar o uso de dados acaba por apagar da inteligência financeira a vantagem econômica mais expressiva da disputa.

É aqui que o art. 22 da lei complementar 64/1990 ganha relevo. O abuso de poder econômico, na jurisprudência consolidada do TSE, caracteriza-se pelo uso exorbitante de recursos patrimoniais, públicos ou privados, capaz de comprometer a isonomia da disputa e a legitimidade do pleito. O conceito nunca exigiu que o recurso houvesse passado por uma conta bancária, pois patrimônio empregado fora do sistema financeiro continua sendo patrimônio. Se uma base de dados de alto valor confere a uma candidatura poder de persuasão incompatível com a paridade de armas, o fato de ela ter sido cedida sem preço não descaracteriza o abuso. Apenas o subtrai do radar de órgãos treinados para reconhecer dinheiro, mas ainda não aparelhados para reconhecer o peso econômico de uma base de dados.

A consequência para a igualdade da disputa é direta. Quem dispõe de bases robustas de perfilamento, seja por capacidade de investimento, seja por vínculos empresariais que dão acesso a grandes volumes de dados de consumo, parte de uma posição de vantagem que o adversário sem esses recursos não tem como igualar. A desigualdade econômica que o limite de doações e o teto de gastos procuram atenuar reaparece sob forma informacional, fora do alcance desses tetos. A diferença decisiva está no patrimônio convertido em poder de influência, e não na habilidade de quem conduz a campanha. Trata-se da assimetria que o regime do abuso de poder econômico foi criado para coibir, ainda que agora ela se apresente em um suporte que a legislação de 1990 não poderia antever. 

As propagandas obscuras, exibidas apenas ao público segmentado e invisíveis ao escrutínio coletivo, tornam o quadro mais agudo, porque rompem a premissa de publicidade sobre a qual a fiscalização foi erguida. O controle eleitoral sempre dependeu de que a propaganda pudesse ser vista, comparada e confrontada com a despesa declarada. Quando a mensagem circula em ambientes fechados e se ajusta a cada destinatário, não há peça pública a cotejar, e o fiscal perde ao mesmo tempo o conteúdo e o preço. A hipersegmentação transforma a propaganda em um conjunto de conversas privadas e desiguais, nas quais cada eleitor recebe a versão calculada para movê-lo sem que ninguém consiga reconstruir o todo. Essa opacidade não acompanha a técnica por acidente, pois constitui o próprio objetivo de quem a emprega.

O caminho à frente passa por estender a inteligência financeira existente, não por substituí-la. A mesma engenharia institucional que integrou o TSE, o COAF, a Receita e a Polícia Federal em torno do dinheiro precisam incorporar a autoridade de proteção de dados em torno do perfilamento. A própria resolução 23.610/19, ao disciplinar o uso de dados pessoais nas campanhas, remete aos direitos previstos nos arts. 17 a 20 da lei 13.709/18, com atenção especial aos dados empregados no microdirecionamento da propaganda eleitoral. O art. 20 da LGPD garante ao titular a revisão de decisões tomadas com base em tratamento automatizado, inclusive as destinadas a definir perfis, e a propaganda hipersegmentada é, em termos técnicos, uma decisão automatizada de exposição. Desde a emenda Constitucional 115/22, a proteção de dados é direito fundamental expresso no art. 5º, inciso LXXIX, da Constituição, o que confere densidade constitucional a um eixo de fiscalização que hoje permanece à margem da força-tarefa eleitoral. Trazer a Autoridade Nacional de Proteção de Dados para dentro desse esforço reconhece, antes de tudo, que parte do poder econômico migrou do extrato bancário para o banco de dados, sem que isso represente acréscimo de burocracia.

Há instrumentos disponíveis para começar. As plataformas já estão obrigadas, pela resolução vigente, a manter repositórios de impulsionamento com informações sobre valores, responsáveis pelo pagamento e características da audiência alcançada. Cruzar esses registros com a origem e o consentimento dos dados utilizados seria, no ambiente digital, o equivalente ao que o relatório de inteligência financeira representa no ambiente do dinheiro. Um cruzamento competente revelaria, por exemplo, o descompasso entre o tamanho da audiência efetivamente atingida e os valores e as bases declarados, indício objetivo de que recursos informacionais não contabilizados sustentaram a propaganda. A base normativa já existe. O que ainda falta é a disposição de usá-la com a mesma seriedade dedicada à movimentação financeira suspeita.

A competência para avançar não está em dúvida. No julgamento de mérito da ADI 7261, concluído em 18/12/23, ainda que a decisão comporte crítica, o STF reconheceu que o TSE, ao normatizar a propaganda e o enfrentamento da desinformação, exerce atribuição própria e não usurpa a competência legislativa da união. Há espaço institucional para tratar o uso não consentido ou não declarado de bases de perfilamento como ilícito autônomo, sujeito ao art. 22 da lei complementar 64/1990, sem reduzi-lo a mero apêndice da prestação de contas.

O Brasil construiu, com mérito, uma inteligência capaz de seguir o curso do dinheiro nas eleições. Falta admitir que, na campanha movida a algoritmo, o poder econômico decisivo já não viaja em forma de dinheiro. Ele viaja em forma de dado, e o dado cedido sem preço escapa a todos os filtros pensados para capturar transações. Enquanto a fiscalização permanecer ancorada apenas no fluxo financeiro, haverá campanhas capazes de exibir contas limpas e, ao mesmo tempo, concentrar um poder informacional suficiente para desequilibrar o pleito. Seguir o dinheiro continua sendo necessário, embora já não dê conta sozinho do problema. A tarefa que se impõe agora é aprender a seguir também o dado.