O Marco de Cooperação Brasil-ONU 2023-2027 e a transição para um novo ciclo da Agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável

Há documentos públicos cuja importância não pode ser medida pela frequência com que aparecem no debate cotidiano. Alguns deles permanecem restritos aos ambientes da diplomacia, da administração pública e da cooperação internacional, embora organizem prioridades, articulem instituições, orientem projetos e influenciem políticas públicas durante vários anos. O Marco de Cooperação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável 2023-2027, firmado entre o Governo brasileiro e o Sistema das Nações Unidas, pertence a essa categoria.

Trata-se do principal instrumento de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação das atividades desenvolvidas pela ONU em apoio ao Brasil no contexto da Agenda 2030. Em vez de reunir iniciativas isoladas de agências, fundos e programas internacionais, o Marco procura conferir unidade estratégica à presença do Sistema ONU no país, relacionando sua atuação às prioridades nacionais de desenvolvimento e a resultados compartilhados. Sua elaboração envolveu representantes dos três Poderes, das diferentes esferas federativas, da sociedade civil, da academia e do setor privado, sob a condução de um Comitê Diretivo Conjunto coliderado pela Agência Brasileira de Cooperação, do Ministério das Relações Exteriores, e pelo escritório de Coordenação das Nações Unidas. 

A aproximação de 2027 atribui ao documento uma relevância adicional. Mais do que preparar o encerramento formal de um período programático, o Brasil precisa avaliar em que medida a arquitetura concebida para o ciclo produziu resultados, fortaleceu capacidades institucionais e contribuiu para a internalização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Simultaneamente, será necessário iniciar a construção do ciclo subsequente, justamente quando a própria Agenda 2030 ingressa em sua etapa final e a comunidade internacional começa a debater os referenciais que orientarão o desenvolvimento global depois desse horizonte.

O ponto de partida dessa reflexão deve ser uma compreensão adequada da natureza e da importância do Marco. Ele não é tratado internacional, tampouco lei, decreto ou ato normativo dotado, por si só, de força cogente equivalente à legislação interna. Isso, contudo, não o reduz a uma declaração protocolar de intenções. Sua relevância é de outra ordem: política, institucional, programática e operacional. O documento organiza prioridades pactuadas entre o Estado brasileiro e o Sistema ONU, estabelece resultados e produtos esperados, estrutura mecanismos de governança, orienta a cooperação técnica e cria referências para planejamento, financiamento, monitoramento, produção de conhecimento e formação de parcerias.

Em termos jurídico-institucionais, pode-se compreendê-lo como instrumento de coordenação estratégica. Seu conteúdo dialoga diretamente com os objetivos fundamentais da República, especialmente a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos. Também se relaciona aos princípios que regem as relações internacionais do Brasil, entre eles a prevalência dos direitos humanos, a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade e a busca de soluções pacíficas e multilaterais para desafios comuns.

A própria mensagem conjunta que abre o documento estabelece uma conexão expressa entre a Constituição Federal e a Agenda 2030. Ambas são apresentadas não apenas como conjuntos de direitos, deveres ou compromissos, mas como vetores de desenvolvimento econômico, social e ambiental, apoiados em solidariedade, justiça, inclusão e respeito à dignidade humana. Esse alinhamento afasta uma leitura segundo a qual os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável constituiriam agenda externa e dissociada do ordenamento brasileiro. Ao contrário, boa parte de seu conteúdo encontra correspondência direta em direitos fundamentais, políticas constitucionais e deveres atribuídos ao Estado e à sociedade.

Uma arquitetura integrada para desafios que não cabem em setores isolados

O Marco 2023-2027 foi estruturado em cinco eixos: transformação econômica para o desenvolvimento sustentável; inclusão social; meio ambiente e mudança do clima; governança e capacidades institucionais; e relação entre ações humanitárias e desenvolvimento sustentável. A divisão facilita o planejamento, mas o próprio documento adverte que essas áreas não devem ser compreendidas de maneira compartimentalizada. Os desafios nacionais são interdependentes e exigem intervenções integradas.

Esse talvez seja um dos principais méritos conceituais do Marco. A pobreza não pode ser enfrentada apenas como insuficiência de renda quando se relaciona à insegurança alimentar, à precarização do trabalho, à desigualdade territorial, à baixa escolaridade, à discriminação e ao acesso deficiente a serviços públicos. A transformação econômica não pode ser avaliada somente pelo crescimento do produto interno bruto quando permanecem baixa produtividade, dependência de atividades de menor valor agregado, assimetrias tecnológicas, informalidade e exclusão produtiva. Do mesmo modo, a proteção ambiental não pode ser separada da justiça social, da infraestrutura, da segurança hídrica, da organização das cidades ou da vulnerabilidade de comunidades expostas a eventos climáticos extremos.

No primeiro eixo, o documento propõe uma transformação econômica sustentável, inclusiva e responsiva às desigualdades de geração, gênero, raça e etnia. A dimensão socioambiental deve ser incorporada às cadeias produtivas, à inovação, à transformação digital, ao aumento da produtividade e à competitividade. O objetivo não é simplesmente adicionar uma camada ambiental ao modelo econômico existente, mas reconhecer que produtividade, desenvolvimento tecnológico, trabalho decente, inclusão e uso responsável dos recursos precisam compor uma mesma estratégia nacional.

Essa formulação é especialmente relevante para o debate contemporâneo sobre ESG. O Marco não emprega a sustentabilidade como elemento reputacional periférico, mas como componente da organização da economia, das políticas públicas, dos modelos regulatórios e dos investimentos. Entre seus produtos estão o fortalecimento de capacidades para a descarbonização, a reindustrialização, a inovação, o desenvolvimento de energias renováveis, a ampliação da competitividade de micro, pequenas e médias empresas e sua inserção em cadeias de valor.

No eixo da inclusão social, o documento parte de uma premissa igualmente importante: o Brasil possui um conjunto expressivo de direitos, instituições e marcos legais, mas enfrenta dificuldades persistentes de implementação. A distância entre reconhecimento normativo e efetividade material aparece como um dos problemas centrais. Daí a ênfase em políticas públicas intersetoriais, produção de dados desagregados, proteção social, saúde, educação, segurança alimentar, enfrentamento das discriminações e fortalecimento dos sistemas de garantia de direitos.

O princípio de "não deixar ninguém para trás", tradução do compromisso conhecido como Leave No One Behind, ocupa posição transversal. Não se trata apenas de conceder prioridade abstrata aos mais vulneráveis, mas de identificar quem permanece invisível aos dados, aos orçamentos, aos serviços públicos e aos processos decisórios. Essa perspectiva exige indicadores capazes de revelar desigualdades territoriais, econômicas, raciais, geracionais, de gênero e relacionadas à deficiência, entre outras. Sem informação adequada, políticas aparentemente universais podem continuar reproduzindo exclusões.

No eixo ambiental e climático, o Marco sustenta que o meio ambiente possui valor intrínseco e não pode ser reduzido a um capital fungível, substituível por outras formas de riqueza. O desenvolvimento econômico, nessa perspectiva, deve respeitar limites ecológicos, proteger a biodiversidade, reduzir a poluição, enfrentar o desmatamento, estimular a economia circular, promover a bioeconomia e preparar territórios e populações para os efeitos da mudança do clima.

A formulação antecedeu acontecimentos que tornaram ainda mais evidente a urgência da adaptação climática e da gestão de riscos. O próximo ciclo precisará incorporar, com intensidade ainda maior, a prevenção de desastres, a infraestrutura resiliente, a responsabilização por riscos socioambientais, os deslocamentos climáticos e a capacidade dos municípios de responder a eventos extremos. Não basta definir metas nacionais ambiciosas se os entes responsáveis pela execução concreta das políticas permanecerem sem estrutura técnica, informações, financiamento ou coordenação.

Governança: O eixo que atravessa todos os demais

Embora figure como um dos cinco eixos, a governança funciona como elemento estrutural de todo o Marco. Sem capacidades institucionais, coordenação federativa, participação social, transparência, integridade, dados confiáveis e planejamento, os resultados previstos nos demais campos dificilmente se materializam.

O documento reconhece fragilidades na articulação entre instituições e níveis de governo, especialmente diante das desigualdades de capacidade existentes entre União, Estados e municípios. A descentralização de responsabilidades promovida pelo pacto federativo nem sempre foi acompanhada pelos recursos, conhecimentos e estruturas necessários à execução local das políticas. Como consequência, direitos constitucionalmente universais podem ser prestados de maneira profundamente desigual no território nacional.

A resposta desenhada pelo Marco combina dois níveis de governança. No plano estratégico, o Comitê Diretivo Conjunto reúne o Governo brasileiro e o Sistema ONU. No plano tático, atuam grupos de resultados por eixo, além de estruturas dedicadas a programas, operações, comunicação, monitoramento, avaliação e aprendizagem. Grupos interagenciais voltados a juventude, gênero, raça, etnia e pessoas com deficiência operam transversalmente. 

Essa engenharia institucional demonstra que cooperação internacional contemporânea não se resume à transferência de recursos ou à execução de projetos pontuais. Ela envolve desenvolvimento de capacidades, assistência técnica, produção normativa, compartilhamento de conhecimento, formação de parcerias, cooperação Sul-Sul e triangular, apoio à formulação de políticas, prestação de serviços em situações especiais e fortalecimento de estruturas administrativas.

O Comitê Diretivo Conjunto, instância político-estratégica superior, recebeu atribuições que ultrapassam o acompanhamento burocrático do ciclo. Compete-lhe revisar o processo de elaboração do novo Marco, acompanhar a avaliação final independente, examinar eficiência, eficácia, relevância, impactos, limitações, boas práticas e lições aprendidas, além de assegurar o alinhamento entre as prioridades nacionais e os resultados do ciclo seguinte. Também deve acompanhar estratégias de monitoramento, financiamento, parcerias e comunicação, bem como os relatórios anuais de progresso. 

Portanto, o próprio documento reconhece que a transição para um novo ciclo não deve ser improvisada ao término de 2027. A avaliação do período vigente e a formulação de seu sucessor integram a governança do Marco. A continuidade não significa repetir prioridades ou simplesmente atualizar datas; significa aprender institucionalmente, corrigir insuficiências e reconstruir a estratégia à luz de novas evidências.

Financiamento, resultados e prestação de contas

Outro aspecto decisivo é o financiamento. Nenhuma agenda de desenvolvimento se sustenta apenas por consensos declaratórios. O Marco reconhece a redução do espaço fiscal e a insuficiência dos recursos públicos diante da amplitude das transformações necessárias. Por essa razão, defende a mobilização articulada de fontes nacionais e internacionais, públicas e privadas, bem como a evolução de um modelo centrado no financiamento de projetos isolados para outro capaz de alinhar fluxos financeiros a mudanças estruturais.

Essa passagem é particularmente atual. A implementação dos ODS exige que orçamento público, investimento privado, crédito, instrumentos financeiros, regulação econômica e cooperação internacional caminhem em direção convergente. Sem critérios claros, integridade, transparência e mensuração de impacto, a expressão "financiamento sustentável" corre o risco de permanecer sujeita à fragmentação ou à apropriação meramente discursiva.

O desafio do próximo ciclo será aproximar ainda mais planejamento, financiamento e resultados. Isso pressupõe indicadores atualizados, linhas de base confiáveis, metas verificáveis, acompanhamento público e capacidade de demonstrar adicionalidade: o que efetivamente mudou em razão das ações coordenadas pelo Marco? Quais capacidades permanecerão após o encerramento dos projetos? Quais territórios e grupos foram alcançados? Que resultados podem ser atribuídos à cooperação e quais dependem de políticas nacionais mais amplas?

O texto vigente adota a Teoria da Mudança como método para relacionar desafios, produtos e resultados. Essa escolha procura evitar que a avaliação se limite à contagem de atividades realizadas. Cursos, eventos, publicações, reuniões e projetos possuem valor apenas quando contribuem para mudanças institucionais e sociais identificáveis. Para o próximo período, essa cultura de avaliação deverá ser aprofundada, inclusive com maior transparência sobre indicadores, investimentos, resultados alcançados e dificuldades encontradas.

2027 não será apenas o fim de um documento

A construção do Marco 2023-2027 contou com um processo participativo amplo. O documento registra consultas públicas, diálogos com grupos populacionais em situação de vulnerabilidade, mesas temáticas e a participação de órgãos estatais, entidades da sociedade civil e representantes do setor produtivo. Essa metodologia conferiu pluralidade ao diagnóstico e permitiu que diferentes perspectivas fossem incorporadas aos resultados e produtos previstos. 

Tive a oportunidade de participar desse processo, por indicação do Senado Federal, na condição de Secretário-Executivo do Grupo Parlamentar Brasil-ONU do Congresso Nacional e integrante do Grupo de Trabalho relacionado à consolidação do atual Marco de Cooperação. A experiência permitiu observar que a relevância desse instrumento ultrapassa sua redação final. Seu valor também está no processo: na criação de espaços de escuta, na aproximação entre instituições, na articulação de conhecimentos especializados e na busca de pontos de convergência entre prioridades nacionais e compromissos multilaterais.

Essa dimensão precisa ser preservada no ciclo seguinte. A elaboração do novo Marco não deve ficar confinada aos círculos técnicos diretamente envolvidos na cooperação. Legislativo, Judiciário, órgãos de controle, governos subnacionais, universidades, setor privado, organizações da sociedade civil e populações afetadas pelas políticas precisam integrar, cada qual segundo suas competências, a reflexão sobre resultados e prioridades futuras

O horizonte também será diferente. O próximo Marco poderá atravessar o encerramento da Agenda 2030 e alcançar o período no qual a comunidade internacional definirá sua arquitetura sucessora. Será, portanto, um instrumento de transição entre agendas globais. Precisará, ao mesmo tempo, acelerar compromissos ainda não cumpridos e preparar o país para problemas que ganharam centralidade depois da aprovação dos ODS em 2015.

Entre esses temas estão a governança da inteligência artificial, os direitos digitais, a segurança cibernética, a transformação do trabalho, a integridade informacional, a bioeconomia, a economia circular, a transição energética justa, a adaptação climática, o financiamento de perdas e danos, a proteção de infraestruturas críticas e a resiliência das democracias. Nenhum deles elimina as agendas clássicas de pobreza, fome, saúde, educação, saneamento ou desigualdade. Ao contrário, as novas transformações podem aprofundar antigos problemas quando não forem acompanhadas por regulação, inclusão e políticas públicas adequadas.

O próximo ciclo também deverá reconhecer o papel crescente do setor privado. Empresas influenciam cadeias produtivas, trabalho, inovação, uso de recursos naturais, infraestrutura e circulação de capital. Sua participação, contudo, não pode ser confundida com substituição das responsabilidades estatais nem com adesão apenas reputacional aos ODS. A cooperação precisa estar associada a compromissos verificáveis, devida diligência, integridade, respeito aos direitos humanos, transparência e avaliação de impactos.

Considerações finais

O Marco de Cooperação Brasil-ONU 2023-2027 é relevante não apenas pelo que contém, mas pelo modelo de ação pública e internacional que representa. Ele conecta planejamento, direitos humanos, desenvolvimento econômico, sustentabilidade, inclusão, resposta humanitária e fortalecimento institucional. Ao reunir esses campos, reconhece que problemas complexos não se resolvem por instituições isoladas, políticas descontínuas ou iniciativas sem coordenação.

Conhecer o Marco é o primeiro passo. O segundo é submetê-lo a uma avaliação rigorosa: verificar o que avançou, o que permaneceu pendente, quais mecanismos funcionaram, onde houve fragmentação e quais capacidades foram efetivamente incorporadas pelo Estado e pela sociedade. O terceiro passo, que não pode ser adiado, é construir o ciclo seguinte.

A proximidade de 2027 não deve produzir apenas uma agenda de encerramento, mas uma agenda de transição. O próximo Marco não será simplesmente a renovação de um documento diplomático. Ele expressará a maneira pela qual o Brasil pretende organizar sua cooperação internacional, enfrentar seus déficits históricos e posicionar-se diante da agenda global que emergirá depois de 2030.

Em última análise, discutir o futuro do Marco de Cooperação é discutir o próprio futuro do desenvolvimento brasileiro. A questão central não é somente quais projetos serão executados pelas Nações Unidas no país, mas quais capacidades, pactos institucionais e prioridades de longo prazo o Brasil pretende consolidar. Entre o fim de um ciclo e o início de outro, existe uma oportunidade rara: transformar experiência acumulada em aprendizagem, aprendizagem em planejamento e planejamento em resultados concretos para a sociedade.

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BRASIL. Ministério das Relações Exteriores; NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Marco de Cooperação das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável 2023-2027. Brasília, 2024. Disponível em:

https://brasil.un.org/sites/default/files/2024-07/ONUBrasil_MarcoCooperacao_2023_2027.pdf. Acesso em: 14 jul. 2026.