Transação tributária em tempos de CBS e IBS

O consenso, ponto central da transação, será possível no cenário pós-reforma?

A reforma tributária sobre o consumo, inaugurada pela EC 132/23, agora prevista no art. 145, §3º, da Constituição Federal, introduziu princípios de aplicação para todo o Sistema Tributário Nacional: Simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente.

Há, contudo, um tema que permanece relativamente silencioso e que guarda pertinência com a simplicidade e a cooperação - justamente por isso relevante: como ficará a transação tributária no novo ambiente tributário brasileiro em relação à CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços, de competência da União, e do Imposto sobre Bens e Serviços, de competência dos Estados, Distrito Federal e municípios?

Nos últimos anos, a transação tributária federal tornou-se importante pilar da estratégia arrecadatória. A União consolidou programas relevantes sob a égide da lei 13.988/20, os quais converteram cifras bilionárias aos cofres públicos¹.

Nessa esteira, várias unidades da Federação ampliaram modelos próprios de negociação e até municípios passaram a incorporar mecanismos consensuais de regularização tributária. Levantamento realizado pelo Núcleo de Direito Tributário do Mestrado e Doutorado Profissional da Escola de Direito de São Paulo - FGV Direito SP², publicado em fevereiro de 2025, apontava que apenas 13 Estados possuíam legislações específicas relacionadas à transação tributária.

Nesse contexto, a transação tributária, instituída no âmbito federal pela lei 13.988/20 e pelas legislações estaduais e municipais aplicáveis, permite identificar com clareza quem possui competência para sentar-se à mesa de negociação com o contribuinte com as suas próprias diretrizes e limites de atuação.

No novo modelo, CBS e IBS surgem como “irmãos gêmeos” - art. 149-B da Constituição Federal, concebidos para caminhar na mesma direção no que diz respeito à tributação sobre o consumo. A principal transformação, contudo, recai sobre o IBS que, em substituição ao ICMS e ao ISS, concentrará a arrecadação destinada a Estados e Municípios sob coordenação do Comitê Gestor.

Sob a perspectiva da CBS, é provável que não haja alterações substanciais na sistemática da transação tributária, que deve permanecer ancorada na espinha dorsal prevista pela lei 13.988/20, muito embora, em prestígio à unicidade do novo Sistema Tributário Nacional, deverá ser balizada com as regras do IBS.

Isto é, parece-nos que as regras acerca da transação deveriam ser as mesmas pra CBS e IBS.

Inobstante isto, as incertezas não são poucas. Qual regra prevalecerá? As normas federais serão replicadas pelo Comitê Gestor para o IBS?

As respostas necessariamente passarão por elementos estruturais do novo modelo, especialmente pelas regulamentações do tema. Por ora, a LC 227/26 disciplina que caberá ao Comitê Gestor “coordenar, em âmbito administrativo e judicial, a adoção dos métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos passivos e estabelecer a padronização dos critérios para a sua realização.”

No entanto, será imprescindível que essa coordenação envolva também o alinhamento com as regras da CBS.

Adicionalmente, o tema de uniformidade entre os entes Federativos inevitavelmente remete ao histórico do ICMS e às disputas em torno de benefícios fiscais. E é justamente por isso que se faz necessário recordar, com ênfase: transação tributária não se confunde com benefício fiscal.

O STF, nesse contexto, diferenciou expressamente transação tributária de benefício fiscal no julgamento da ADIn 2.405, cujo acórdão foi publicado em 2019³.

No caso dos autos do referido processo, verifica-se que a lei gaúcha lançou mão do instituto da transação para pôr fim aos litígios judiciais envolvendo créditos tributários. Assim, o instituto da transação envolveu, necessariamente, concessões mútuas de ambas as partes, não se equiparando, pois, a benefício fiscal, principalmente no que diz respeito à redução de multa tributária, a qual possui um caráter acessório.

Ainda assim, mostra-se compreensível o receio do contribuinte diante da possibilidade de que a transação tributária do IBS venha a reproduzir controvérsias semelhantes, embora sob distinta roupagem institucional.

Imagine-se um cenário em que diferentes interpretações administrativas permitam negociações mais vantajosas para determinados setores econômicos, regiões ou perfis de contribuintes. Ainda que formalmente não caracterize como benefício fiscal, o resultado econômico poderá alterar condições concorrenciais relevantes.

Mas, se a reforma tributária justamente procurou reduzir essas distorções, como - e quem - terá o poder de garantir a harmonia idealizada? É nesse contexto que se espera a devida coordenação do Comitê Gestor e sua interação com os órgãos federais para harmonização com a CBS.

A controvérsia poderá migrar, portanto, do debate sobre competência legislativa para uma discussão ainda mais complexa, atravessando a atuação do Comitê Gestor e exigindo um olhar voltado ao equilíbrio arrecadatório de forma ampla, sem favorecimento indireto de um ente federativo em detrimento de outro. O desafio será evitar uma espécie de “guerra fiscal” por meio da transação tributária.

O que se espera quanto à tributação sobre o consumo é que as transações caminhem para modelos mais uniformizados de negociação, com parâmetros nacionais e forte limitação à discricionariedade do ente tributante.

Sem um modelo nacional claro, o risco de judicialização tende a surgir desde os primeiros editais, o que deve ser evitado, ainda mais considerando que a reforma tributária pretende reduzir litigiosidade e ampliar racionalidade econômica.

A experiência recente demonstrou que a transação tributária pode representar importante instrumento de racionalização do contencioso fiscal brasileiro. O instituto amadureceu, ganhou robustez técnica e passou a integrar de forma definitiva a política de recuperação de créditos de difícil arrecadação.

Mas o ambiente pós-reforma exigirá algo adicional: coordenação e alinhamento federativo.

Sem regras claras sobre competência, governança e impactos financeiros, a transação poderá deixar de ser instrumento de pacificação para se tornar nova fonte de disputas institucionais.

A reforma tributária pretendeu substituir décadas de fragmentação por um modelo de cooperação. Talvez a transação tributária revele, de maneira particularmente clara, o sucesso - ou o fracasso - dessa tentativa.

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1. https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/noticias/2025/novembro/rfb-ja-recuperou-mais-de-r-24-bilhoes-em-dividas-tributarias-com-a-transacao-tributaria-e-o-programa-litigio-zero-autorregularizacao-em-2025

2. https://mestrado-doutorado.fgv.br/blog/noticia/pesquisa-destaca-panorama-da-transacao-tributaria-nos-estados

3. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2405. Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 20 set. 2019. Tribunal Pleno. DJe 03 out. 2019. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1902123. Acesso em: 21 maio 2026.