O interesse de agir como filtro na litigância fazendária: Limites ainda não enfrentados - Parte III

1. Introdução

Nas duas primeiras partes deste artigo, publicadas anteriormente neste espaço, examinou-se o redimensionamento do interesse de agir como mecanismo de controle da litigância fazendária a partir dos Temas 350 e 1.184 do STF¹, e avaliaram-se os resultados empíricos produzidos pela resolução CNJ 547/24 nos três anos subsequentes à sua edição, sendo que os dados do Justiça em Números 2026 confirmaram que filtros pré-processuais obrigatórios funcionam como instrumento de política judiciária, com redução de 39,9% do acervo de execuções fiscais e queda de 65,8% no ajuizamento de novas demandas no período, e que a consolidação constitucional desse marco foi completada pelo Tema 1.428², que afastou as alegações de violação à separação de poderes e à autonomia tributária municipal.

Contudo, esses dados demonstraram que a racionalidade construída pelo STF ainda funciona de forma fragmentada, alcançando especificamente a execução fiscal sem se estender à política mais ampla de gestão do crédito público, de modo que a lógica subjacente aos precedentes, fundada na exigência de que a Fazenda Pública demonstre a necessidade, a adequação e a proporcionalidade da via judicial antes de acionar o Poder Judiciário, não encontra, no ordenamento vigente, qualquer razão sistemática para se limitar ao rito da execução fiscal, sendo que créditos fazendários de pequeno valor cobrados por outras vias processuais permanecem fora do alcance dos requisitos estabelecidos pela resolução CNJ 547/24, sem que qualquer exigência equivalente de proporcionalidade prévia incida sobre o ente público que os leva a juízo.

Por essa razão, a terceira parte deste artigo examina a lacuna normativa, demonstrando que sua superação independe de reforma legislativa, haja vista que os instrumentos normativos necessários já estão positivados no ordenamento processual vigente. O argumento se desenvolverá em dois pilares complementares: o primeiro identifica o risco estrutural criado pela assimetria normativa atual, isto é, a possibilidade de que as cobranças fazendárias de pequeno valor migrem para vias processuais não alcançadas pelos filtros, e o segundo demonstra que estender a lógica dos filtros de interesse de agir a essas outras vias não constitui inovação, mas simples exigência de coerência interna do ordenamento, cujos fundamentos,  o interesse de agir e o dever de eficiência administrativa, aplicam-se independentemente do rito escolhido.

2. Cobranças fazendárias de pequeno valor fora da execução fiscal: O risco de migração das cobranças de pequeno valor para as vias ordinárias

A construção jurisprudencial que culminou nos Temas 1.184³ e 1.428⁴ do STF se dá sobre um recorte processual específico, isto é, a execução fiscal, instrumento regido pela lei 6.830/1980 e voltado à cobrança judicial de créditos inscritos em dívida ativa. A delimitação desse recorte é compreensível à luz da origem do debate, uma vez que o RE 1.355.208 versava sobre execução fiscal de IPTU no valor de R$ 528,41 ajuizada pelo Município de Pomerode/SC, mas seus efeitos normativos deixam fora de alcance os créditos fazendários de pequeno valor cobrados por meio de ação monitória ou ação ordinária de cobrança. Essas ações não se enquadram no rito da inscrição em dívida ativa e, por isso, não se sujeitam aos requisitos estabelecidos pela resolução CNJ 547/24 e pela tese do Tema 1.184, criando uma assimetria normativa que o ordenamento vigente não justifica.

A assimetria decorre da circunstância de que o debate processual sobre filtros de interesse de agir nas demandas fazendárias foi construído, até o momento, exclusivamente a partir de casos de execução fiscal, de modo que a lógica subjacente aos precedentes não deve ser limitada a esse expediente, pois o fundamento central do Tema 1.184, fundado na exigência de proporcionalidade entre o custo da mobilização da máquina judiciária e o valor do crédito que se pretende recuperar, com a consequente demonstração de que vias administrativas ou consensuais foram previamente tentadas, aplica-se com igual pertinência a qualquer cobrança fazendária em que essa desproporção se manifeste, independentemente do rito processual escolhido pelo ente público.

O risco estrutural decorrente dessa assimetria consiste na possibilidade de que a exigência de requisitos prévios para o ajuizamento de execuções fiscais de baixo valor, sem extensão equivalente às demais formas de cobrança judicial, produza, pela própria lógica do desenho normativo, o deslocamento das cobranças fazendárias de pequeno valor para instrumentos processuais não abrangidos pela resolução CNJ 547/24. Embora ainda não existam dados quantitativos que permitam afirmar que esse fenômeno de migração processual já ocorra em escala mensurável, essa lacuna é, por si só, reveladora de um problema de governança. Isso porque, enquanto as execuções fiscais são monitoradas sistematicamente pelo CNJ, por meio de painéis específicos e relatórios detalhados, as cobranças fazendárias conduzidas pelas vias ordinárias não integram qualquer sistema público de rastreamento capaz de aferir sua evolução em resposta às recentes alterações normativas.

Um dado registrado pelo Justiça em Números 2026 merece atenção nesse contexto, ainda que sua leitura exija cautela em razão da ausência de análise específica por parte do relatório.  Enquanto o ajuizamento de execuções fiscais caiu 65,8% em três anos no conjunto do Judiciário, a Justiça Federal registrou, em 2025, aumento de 90,9% no volume de novas execuções em relação ao ano anterior, variação cuja origem não foi objeto de investigação pelo próprio relatório, de modo que não é possível afirmar, com base nesse dado isolado, que ele decorre do fenômeno de migração processual descrito acima, sendo ele, contudo, suficientemente relevante para reforçar a necessidade de monitoramento sistemático das cobranças fazendárias conduzidas por vias distintas da execução fiscal, cuja evolução em resposta às mudanças normativas permanece sem acompanhamento público adequado.

A identificação desse risco estrutural conduz naturalmente à pergunta sobre os instrumentos normativos disponíveis para endereçá-lo, e a resposta, sob o ângulo dogmático, é que a extensão da lógica dos filtros de interesse de agir às cobranças fazendárias de pequeno valor fora do rito da execução fiscal não exige inovação legislativa, já que o art. 485, inciso VI, do CPC autoriza a extinção do processo sem resolução do mérito por ausência de interesse de agir em qualquer espécie de procedimento, e a aferição desse requisito deve observar os mesmos critérios de necessidade e adequação que o STF consolidou nos Temas 350 e 1.184, sendo que a proporcionalidade entre o custo da via judicial e o valor do crédito perseguido, bem como a disponibilidade de meios extrajudiciais igualmente eficazes, são parâmetros que decorrem diretamente do princípio da eficiência administrativa inscrito no art. 37 da Constituição Federal e da função instrumental do processo, que não admite a mobilização do aparato jurisdicional quando essa mobilização se revela desnecessária ou desproporcional à luz dos meios disponíveis.

A aplicação consistente dessa lógica pelos juízos de primeiro grau e pelos Tribunais, ainda que na ausência de regulamentação específica equivalente à resolução CNJ 547/24 para as vias ordinárias, representaria um passo relevante na direção da coerência sistêmica que os precedentes do STF já autorizam, sendo que a sinalização do CNJ nesse sentido, por meio de ato normativo que estenda os parâmetros de aferição do interesse de agir às cobranças fazendárias de pequeno valor independentemente do instrumento processual utilizado, seria o complemento natural da política judiciária já iniciada com a resolução 547/24.

3. Por uma extensão sistêmica da lógica dos filtros: o que o ordenamento já autoriza

A análise dos Temas 350 e 1.184 do STF, cotejada com os dados empíricos disponíveis e com os problemas identificados no tópico anterior, permite formular uma conclusão que vai além do exame isolado de cada precedente, na medida em que os dois julgamentos revelam uma racionalidade subjacente comum que o ordenamento processual brasileiro ainda não generalizou de forma coerente, embora já contenha os instrumentos normativos necessários para fazê-lo.

A diretriz extraída desses precedentes consiste na exigência de que a Fazenda Pública, antes de acionar o Poder Judiciário, demonstre que a via judicial é necessária à satisfação do interesse público perseguido, adequada à natureza da pretensão deduzida e proporcional ao valor do crédito em disputa, o que pressupõe, em qualquer caso, a prévia tentativa de solução pela via administrativa ou consensual disponível.

Nesse viés, é importante destacar que não se trata de proposição nova introduzida pelos precedentes citados, mas da explicitação de exigência que já decorria da leitura conjugada do art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, que garante o acesso à jurisdição, mas não o torna obrigatório nem o imuniza de condicionamentos razoáveis, com o princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da Constituição Federal, e com os requisitos do interesse de agir, previstos nos arts. 17 e 485, inciso VI, do CPC. Nesse sentido, o que o STF fez, nos dois precedentes, foi conferir funcionalidade a essa exigência em contextos específicos, dotando-a de parâmetros objetivos e de consequências processuais concretas.

A fragmentação atual do sistema decorre da ausência de sistematização normativa subsequente que estendesse a mesma lógica a outros contextos de litigância fazendária em que os mesmos pressupostos se verificam, lacuna que nem o legislador nem o CNJ preencheram até o momento. Como consequência prática, tem-se um ordenamento assimétrico, no qual a execução fiscal de baixo valor está sujeita a requisitos objetivos de procedibilidade, ao passo que cobranças de valor equivalente conduzidas por outras vias processuais permanecem imunes a qualquer exigência de proporcionalidade prévia, sendo que a jurisprudência do STF sobre os Temas 350 e 1.184 não vincula apenas os casos que lhe deram origem, mas fornece o parâmetro interpretativo pelo qual outros casos análogos devem ser examinados, inclusive por força do art. 926 do CPC, que impõe aos Tribunais o dever de uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente.

A edição de ato normativo pelo CNJ que estenda os parâmetros de aferição do interesse de agir às cobranças fazendárias de pequeno valor, independentemente do instrumento processual utilizado, representaria o complemento natural da resolução CNJ 547/24 e o passo seguinte na trajetória de racionalização da litigância fazendária, considerando que os dados do Justiça em Números 2026 confirmam que esse movimento não apenas é possível, como também eficaz. A competência regulamentar do CNJ para tanto está expressamente prevista no art. 103-B, § 4º, inciso I, da Constituição, e sua aplicação a essa hipótese encontra respaldo em dois precedentes institucionais relevantes. O primeiro é a própria resolução CNJ 547/24, que procedimentalizou o Tema 1.184 em escala nacional. O segundo é o Tema 1.428, no qual se confirmou especificamente a constitucionalidade do exercício dessa competência para regular requisitos de procedibilidade em demandas fazendárias, afastando-se as alegações de violação à separação de poderes e à autonomia tributária dos entes federativos.

Além disso, a iniciativa do ministro Fachin junto ao Plenário do CNJ, em junho de 2026, voltada ao aprimoramento e à expansão dos mecanismos da resolução CNJ 547/24, confirma que a própria instituição reconhece a necessidade de desenvolvimento contínuo desse marco regulatório. Isso torna ainda mais consistente o argumento de que a extensão da competência normativa do Conselho às cobranças fazendárias de pequeno valor conduzidas por vias ordinárias se insere na continuidade natural de um movimento institucional já em curso, e não na abertura de uma frente regulatória inteiramente nova.

A coerência sistêmica ora proposta não implica a criação de barreiras ao acesso à jurisdição, tampouco a supressão do direito da Fazenda Pública de buscar, perante o Poder Judiciário, a satisfação de seus créditos. O que se sustenta é que o exercício desse direito, como ocorre com qualquer outro sujeito processual, está condicionado à demonstração do interesse de agir. Em se tratando de cobranças fazendárias de pequeno valor, essa demonstração exige a comprovação de que a via judicial é necessária e adequada à luz das alternativas administrativas ou consensuais disponíveis. Longe de representar restrição ilegítima, tal exigência constitui expressão processual do dever constitucional de eficiência que vincula toda a Administração Pública. Esse entendimento, inclusive, já foi reconhecido de forma expressa e reiterada pelo STF como fundamento suficiente para o redimensionamento do interesse de agir nas demandas fazendárias.

4. Conclusão

Os dados do Justiça em Números 2026 confirmam que filtros pré-processuais obrigatórios funcionam como instrumento de política judiciária, e a fixação do Tema 1.428 completou o ciclo iniciado com o Tema 1.184 ao blindar constitucionalmente a lógica da resolução CNJ 547/24, afastando de forma expressa as alegações de violação à separação de poderes e à autonomia tributária municipal que as procuradorias fazendárias vinham sustentando nos Tribunais de Justiça.

A racionalidade subjacente aos Temas 350 e 1.184, fundada na exigência de que a Fazenda Pública demonstre a necessidade, a adequação e a proporcionalidade da via judicial antes de acionar o Poder Judiciário, não encontra, no ordenamento vigente, qualquer razão para se limitar ao instrumento específico da execução fiscal, na medida em que os fundamentos normativos que a sustentam, notadamente o princípio da eficiência administrativa do art. 37 da Constituição e os requisitos do interesse de agir dos arts. 17 e 485, inciso VI, do CPC, alcançam toda e qualquer cobrança fazendária em que a desproporção entre o custo da via judicial e o valor do crédito perseguido se manifeste, independentemente do rito processual escolhido pelo ente público, de modo que a assimetria atual, que sujeita a execução fiscal de baixo valor a requisitos objetivos de procedibilidade enquanto deixa as cobranças por vias ordinárias sem qualquer exigência equivalente, constitui inconsistência sistemática que o próprio dever de coerência jurisprudencial imposto pelo art. 926 do CPC exige que seja superada.

A aplicação consistente dos parâmetros fixados pelo STF pelos juízos e Tribunais em casos análogos, combinada com a edição de ato normativo pelo CNJ que estenda a lógica da resolução 547/24 às demais hipóteses de cobrança fazendária de pequeno valor, representa a resposta institucionalmente adequada à fragmentação que o sistema hoje apresenta, sendo que o que resta, nas mudanças estruturais que dependem de internalização cultural tanto quanto de reforma normativa, é a disposição de juízes, procuradores e legisladores de levar a sério a coerência que o próprio sistema já exige de si mesmo.

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BRASIL. STF. Recurso Extraordinário n. 631.240/MG. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgado em: 03 set. 2014. DJe 10 nov. 2014. Tema 350 da Repercussão Geral.

BRASIL. STF. Recurso Extraordinário n. 1.355.208/SC. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julgado em: 19 dez. 2023. DJe 02 abr. 2024. Tema 1.184 da Repercussão Geral.

BRASIL. STF. Agravo em Recurso Extraordinário n. 1.553.607/RS. Rel. Min. Luís Roberto Barroso. Julgado em: set. 2025. DJe 30 set. 2025. Tema 1.428 da Repercussão Geral.

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THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 56. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015.

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1. STF, RE n. 631.240/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em 03 set. 2014, DJe 10 nov. 2014 (Tema 350); STF, RE n. 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19 dez. 2023, DJe 02 abr. 2024 (Tema 1.184).

2. STF, ARE n. 1.553.607/RS, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em set. 2025, DJe 30 set. 2025 (Tema 1.428).

3. STF, RE n. 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19 dez. 2023, DJe 02 abr. 2024 (Tema 1.184).

4. STF, ARE n. 1.553.607/RS, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em set. 2025, DJe 30 set. 2025 (Tema 1.428).