A especulação financeira da saúde e a exploração silenciosa do SUS

Durante muito tempo, a crítica à exploração econômica da assistência médica foi construída a partir da ideia de mercantilização da saúde. O conceito continua válido, mas já não é suficiente para explicar a complexidade do fenômeno contemporâneo. Não se trata apenas de cobrar por consultas, exames, internações ou medicamentos. Trata-se de reorganizar toda a cadeia do cuidado segundo uma racionalidade em que contratos, carteiras de beneficiários, riscos futuros, estruturas societárias e expectativas de rentabilidade passam a ocupar o centro das decisões.

É nesse ponto que a mercantilização cede lugar à financeirização. A primeira transforma a saúde em serviço negociável. A segunda subordina o próprio funcionamento das empresas de saúde à valorização financeira, à previsibilidade dos fluxos de caixa, à expansão patrimonial, à aquisição de concorrentes e ao controle permanente das despesas assistenciais. A literatura especializada identifica justamente essa transformação estrutural no setor brasileiro, marcada pela concentração empresarial, pela ampliação de conglomerados e pela crescente influência das estratégias financeiras sobre a organização da assistência.

A Constituição Federal de 1988 oferece o parâmetro jurídico a partir do qual esse processo deve ser examinado. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas voltadas à redução dos riscos e ao acesso universal e igualitário. Além disso, as ações e os serviços de saúde são expressamente qualificados como de relevância pública, ainda que executados por pessoas jurídicas de direito privado. A liberdade conferida à iniciativa privada pelo art. 199 da Constituição não significa, portanto, liberdade absoluta para organizar o cuidado exclusivamente segundo critérios de rentabilidade.

O setor suplementar tampouco representa uma atividade periférica. Em maio de 2026, o Brasil possuía mais de 53 milhões de vínculos em planos de assistência médica. Somente em 2025, as operadoras registraram aproximadamente R$ 344,6 bilhões em receitas de contraprestações, isto é, valores provenientes principalmente das mensalidades pagas pelos contratantes. A dimensão econômica demonstra que a saúde suplementar constitui um dos grandes centros de circulação de capital do país.

A própria lei 9.656/98 define a carteira de uma operadora como o conjunto de contratos de cobertura assistencial, com todos os direitos e obrigações correspondentes. A expressão é juridicamente técnica, mas revela também uma realidade econômica: milhares ou milhões de pessoas são agrupadas em carteiras cujos comportamentos de utilização, probabilidades de adoecimento e custos futuros podem ser estatisticamente estimados.

Em princípio, a gestão atuarial é indispensável à atividade. Nenhum sistema de cobertura coletiva, público ou privado, sobrevive sem planejamento, formação de reservas e avaliação de riscos. O problema surge quando a racionalidade atuarial deixa de funcionar como instrumento de sustentabilidade do cuidado e passa a determinar o próprio limite do cuidado. Nesse momento, a assistência deixa de ser a finalidade da organização econômica e transforma-se no principal custo a ser permanentemente contido.

O beneficiário passa a ser percebido simultaneamente como fonte de receita e possibilidade de despesa. Enquanto saudável, adimplente e pouco utilizador, contribui para a estabilidade financeira da carteira. Ouando envelhece, adoece ou necessita de tratamentos continuados, converte-se em risco econômico elevado. A legislação proíbe que alguém seja impedido de participar de um plano em razão da idade ou da deficiência, mas a seleção de riscos pode assumir formas mais discretas, relacionadas à configuração da rede, às dificuldades de autorização, à demora na resposta, à fragmentação do atendimento e à imposição de sucessivos obstáculos administrativos.

Nem toda negativa de cobertura é ilícita, assim como nem todo mecanismo de controle de utilização é abusivo. Existem limites contratuais legítimos, critérios técnicos e procedimentos que precisam ser observados. O que merece atenção é a possibilidade de que a negativa, o atraso ou a burocratização deixem de representar exceções justificadas e se convertam em métodos ordinários de administração da sinistralidade.

A sinistralidade corresponde, em termos gerais, à parcela das receitas das operadoras consumida pelas despesas assistenciais. Trata-se de indicador necessário para acompanhar a sustentabilidade do setor. Entretanto, quando sua redução se transforma em objetivo absoluto, o que aparece na contabilidade como eficiência pode corresponder, na experiência concreta do paciente, a uma consulta que não foi marcada, a um exame adiado, a uma terapia interrompida ou a um procedimento recusado.

A verticalização amplia essa tensão. A integração entre operadoras, hospitais, clínicas, laboratórios e serviços de diagnóstico pode produzir benefícios, como maior coordenação assistencial, compartilhamento de informações e redução de desperdícios. Não é, por si só, uma prática ilícita ou necessariamente prejudicial.

Contudo, quando o mesmo grupo econômico controla quem financia, quem autoriza, quem presta e quem remunera o serviço, surge um relevante conflito de incentivos. A decisão sobre o local do atendimento, a tecnologia empregada, o profissional indicado e a duração do tratamento pode ser influenciada não apenas pela necessidade clínica, mas também pelo interesse econômico do conglomerado.

O próprio Conselho Administrativo de Defesa Econômica já identificou, em análise concreta envolvendo operadora e hospital, riscos de fechamento de mercado, descredenciamento de concorrentes e direcionamento de beneficiários para estabelecimentos controlados pelo mesmo grupo. A preocupação concorrencial confirma que a verticalização não pode ser analisada apenas como instrumento de eficiência interna. Ela também pode restringir escolhas, enfraquecer concorrentes e aumentar o poder econômico sobre pacientes e profissionais.

Nesse ambiente, protocolos clínicos também podem assumir uma natureza ambígua. Ouando fundamentados em evidências científicas, protegem o paciente contra intervenções desnecessárias e promovem maior segurança assistencial. Ouando concebidos prioritariamente como instrumentos de contenção de despesas, podem reduzir a autonomia médica e transformar o profissional de saúde em fiscal do custo individual de cada paciente.

A clínica passa, então, a conviver com uma espécie de contabilidade da vida. O tempo de consulta, a quantidade de exames, o número de sessões e a permanência hospitalar são permanentemente traduzidos em unidades financeiras. O paciente concreto, com sua história, suas particularidades e suas vulnerabilidades, corre o risco de desaparecer por trás da categoria abstrata de custo médio esperado.

A redução do número de operadoras também merece atenção. Segundo dados da ANS, o Brasil passou de 790 operadoras médico-hospitalares com beneficiários em 2016 para 667 em maio de 2026. A diminuição, isoladamente, não comprova concentração econômica abusiva, pois pode decorrer de exigências regulatórias, ganhos de eficiência ou saída de empresas sem capacidade financeira. Ainda assim, constitui um sinal relevante de consolidação do mercado e deve ser examinado em conjunto com operações societárias, aquisições, verticalização e participação de investidores financeiros.

Para fundos e investidores, a atratividade econômica do setor decorre de características específicas. A demanda por saúde é contínua, o envelhecimento populacional amplia a necessidade de cuidados, os contratos produzem receitas periódicas e o risco pode ser distribuído por grandes carteiras. A saúde torna-se, assim, um ativo considerado defensivo, porque as pessoas não deixam de adoecer durante crises econômicas.

Existe, porém, uma diferença essencial entre investir em uma atividade  econômica  comum  e  investir  em  uma  atividade constitucionalmente qualificada como de relevância pública. Na saúde, a busca legítima pelo retorno financeiro encontra limites na dignidade humana, na boa-fé contratual, na defesa do consumidor, na função social da empresa e na própria natureza do serviço prestado.

É nesse ponto que o SUS assume uma função que ultrapassa sua descrição formal como sistema público universal. Ele atende qualquer pessoa que necessite de assistência, inclusive beneficiários de planos privados. Também mantém serviços de urgência, vigilância epidemiológica e sanitária, vacinação, transplantes, bancos de sangue, formação de profissionais, produção de informações e respostas a emergências coletivas. São estruturas que beneficiam toda a sociedade e que não podem ser reproduzidas apenas pela soma de contratos individuais.

A utilização do SUS por beneficiários da saúde suplementar não constitui, por si só, irregularidade. A universalidade impede que o acesso ao sistema público seja recusado em razão da existência de contrato privado. O problema econômico surge quando procedimentos abrangidos pelo plano são realizados com recursos públicos, enquanto a operadora continua recebendo as mensalidades correspondentes.

Por essa razão, o art. 32 da lei 9.656/98 determina que as operadoras ressarçam ao SUS os atendimentos previstos nos respectivos contratos e realizados em estabelecimentos integrantes do sistema público. A constitucionalidade dessa obrigação foi reconhecida pelo STF, que compreendeu o ressarcimento como mecanismo legítimo de recomposição dos recursos públicos utilizados no atendimento de beneficiários da saúde suplementar.

Os dados oficiais revelam a extensão dessa relação. Considerando os atendimentos ocorridos até 2022 e identificados até o fim de 2023, a ANS registrou aproximadamente 4,6 milhões de internações e 4,2 milhões de atendimentos ambulatoriais de média e alta complexidade passíveis de ressarcimento, alcançando cerca de R$ 14,6 bilhões em valores identificados. Em 2025, até setembro, haviam sido cobrados R$ 1,05 bilhão, dos quais R$ 703 milhões foram efetivamente repassados ao Fundo Nacional de Saúde.

O ressarcimento, entretanto, não elimina todas as formas de transferência de custos. Ele alcança apenas atendimentos identificados, abrangidos contratualmente e submetidos ao procedimento administrativo de cobrança. Não remunera integralmente a manutenção permanente da capacidade pública de resposta, a formação de profissionais, a vigilância epidemiológica, as campanhas de vacinação, a pesquisa, a regulação sanitária e outras estruturas estatais das quais o setor privado se beneficia direta ou indiretamente.

É nesse sentido que o SUS pode ser compreendido como amortecedor sistêmico da saúde financeirizada. Não se trata de categoria jurídica prevista na legislação, mas de uma descrição econômica e institucional. Quando a rede privada não atende, quando a cobertura é controvertida, quando uma empresa deixa o mercado ou quando uma emergência sanitária supera a capacidade contratada, o sistema público permanece responsável pela preservação da vida.

Sem essa garantia universal, o risco assumido pelas operadoras seria significativamente maior. Empresas privadas teriam de manter capacidade própria para enfrentar eventos de baixa frequência e altíssimo custo, emergências coletivas e necessidades assistenciais que não se ajustam à previsibilidade ordinária dos contratos. A existência do SUS reduz, portanto, parte do risco social que, de outra forma, pressionaria diretamente a estrutura econômica do setor privado.

A posição da ANS nesse cenário é especialmente delicada. A lei 9.961/2000 determina que sua finalidade institucional é promover a defesa do interesse público na assistência suplementar, regulando as relações das operadoras com prestadores e consumidores. Ao mesmo tempo, a agência deve acompanhar informações econômico-financeiras, autorizar o funcionamento das empresas, regular reajustes, fiscalizar a constituição de reservas, conduzir regimes de recuperação e evitar descontinuidades assistenciais provocadas por insolvências.

Não seria juridicamente correto afirmar que a ANS possui como finalidade legal proteger o capital em detrimento do usuário. O problema é mais complexo. Seu desenho institucional exige que a agência proteja o beneficiário e, simultaneamente, preserve a estabilidade econômica das operadoras responsáveis por sua assistência. Essa dupla atribuição produz uma tensão permanente entre a garantia imediata do cuidado e a continuidade financeira do mercado regulado.

A solvência das operadoras não é irrelevante para o consumidor. A falência de uma empresa pode deixar milhares de pessoas sem cobertura e produzir grave desorganização assistencial. Todavia, quando a estabilidade empresarial se converte no critério predominante da regulação, existe o risco de que restrições de acesso, falhas de atendimento e conflitos contratuais sejam tratados como ocorrências individuais, enquanto os resultados financeiros são observados como questões sistêmicas.

A consequência é uma assimetria regulatória. A crise econômico-financeira de uma grande operadora mobiliza mecanismos especiais, planos de recuperação, transferência de carteiras e medidas institucionais. A crise vivida pelo paciente diante de uma negativa indevida, por sua vez, frequentemente é deslocada para reclamações administrativas, processos individuais ou ações judiciais urgentes.

A financeirização leva, assim, a gestão biopolítica a um novo estágio. A vida não é apenas disciplinada por protocolos médicos ou administrativos. Ela passa a ser classificada conforme o custo esperado, a frequência de utilização, o risco contratual e o impacto sobre o resultado econômico da carteira. Idade, deficiência, doença crônica e necessidade de tratamento continuado podem ser convertidas em categorias financeiras antes de serem reconhecidas como condições humanas merecedoras de proteção.

Enfrentar esse processo não significa proibir a iniciativa privada, negar a necessidade de sustentabilidade econômica ou supor que todo lucro obtido na saúde seja ilegítimo. Significa reafirmar que, em uma atividade de relevância pública, o lucro não pode resultar da supressão do próprio serviço que justifica a contratação.

Uma agenda regulatória compatível com a Constituição exige maior transparência sobre operações entre empresas do mesmo conglomerado, remuneração de administradores, distribuição de resultados, critérios de

autorização, negativas de cobertura, tempos de espera e desfechos clínicos. Exige também uma atuação coordenada entre ANS e Cade na análise da verticalização e das concentrações empresariais, bem como mecanismos efetivos de proteção da autonomia dos profissionais de saúde.

A qualidade assistencial deve possuir peso regulatório pelo menos equivalente ao atribuído à solvência econômica. Não basta saber se a operadora possui reservas suficientes para continuar no mercado. É necessário saber se seus beneficiários estão recebendo, em tempo adequado, os cuidados prometidos, se as redes disponibilizadas são reais, se os tratamentos prescritos são efetivamente realizados e se a redução de custos decorre de eficiência ou de restrição assistencial.

Também é indispensável aperfeiçoar o ressarcimento ao SUS, ampliar a integração das bases de dados e reduzir o intervalo entre o atendimento público, sua identificação e o efetivo pagamento. Contudo, nenhum mecanismo de cobrança substituirá a necessidade de financiamento adequado do sistema público. Um SUS fragilizado não fortalece a saúde suplementar. Ao contrário, torna todo o sistema sanitário mais vulnerável.

A crise da saúde brasileira não pode ser compreendida apenas como falha administrativa ou insuficiência de normas. Ela revela um conflito mais profundo entre duas racionalidades. De um lado, a Constituição reconhece a saúde como direito fundamental e impõe ao poder público o dever de assegurar acesso universal. De outro, a financeirização procura transformar riscos sanitários, contratos e expectativas de adoecimento em oportunidades permanentes de valorização patrimonial.

Ouando a doença se transforma em ativo, a negativa pode proteger margens, o atraso pode melhorar indicadores e a redução do cuidado pode ser apresentada como eficiência. Nesse arranjo, o SUS deixa de ser apenas o sistema destinado à população sem plano privado e passa a funcionar como infraestrutura universal de contenção das falhas, insuficiências e riscos que o mercado não absorve.

A pergunta decisiva, portanto, não é apenas quanto custa o SUS aos cofres públicos. É também quanto o setor financeiro da saúde economiza porque sabe que, quando o contrato falha, a empresa se retira ou o risco se torna excessivo, o Estado continuará obrigado a preservar a vida.

Enquanto a assistência for avaliada prioritariamente pela capacidade de produzir receitas, controlar sinistros e valorizar empresas, o cuidado permanecerá subordinado ao capital. E o SUS, apesar do subfinanciamento e das limitações históricas, continuará desempenhando silenciosamente a função de salvar não apenas pacientes, mas também o próprio sistema econômico que transforma o adoecimento em fonte de riqueza.