Desafios da transação tributária do IBS: Um novo capítulo para a consensualidade fiscal

Como é sabido, a reforma tributária, iniciada pela EC 132/23, alterou profundamente a estrutura da tributação brasileira. A substituição gradual de tributos marcados pela fragmentação normativa por um modelo de tributação sobre valor agregadotem como alguns dos principais objetivos simplificar a arrecadação e reduzir distorções econômicas, conferindo maior uniformidade à tributação do consumo.

Entretanto, a mera simplificação normativa não elimina, por si só, os conflitos entre Fisco e contribuinte. A transição entre dois sistemas, a necessidade de interpretar novos conceitos e a própria estrutura do modelo dual, composto pela CBS - Contribuição sobre Bens e Serviços e pelo IBS - Imposto sobre Bens e Serviços, criam questões que deverão ser enfrentadas na esfera administrativa ena judicial.

É nesse ambiente que a transação tributária assume especial relevância. A partirda edição da MP 899/19 (convertida na lei 13.988/20), a experiência federal demonstrou que a negociação pode funcionar não apenas como instrumento arrecadatório, mas também como mecanismo de gestão do contencioso.Essa função tende a ganhar relevância durante a implementação da reforma tributária.

Se a criação de um novo sistema produz, ao menos em seus primeiros anos, dúvidas interpretativas e controvérsias, é fundamentalque a administração tributária também disponha de mecanismos capazes de encerrar conflitos de maneira consensual. A eficiência do novo modelo não dependerá apenas da qualidade das regras de incidência, arrecadação e fiscalização, mastambém da forma como serão tratados os litígios que inevitavelmente surgirão.

No âmbito da CBS, de competência federal, a existência de uma disciplina consolidada da transaçãode créditos da União oferece um ponto de partida conhecido. Já a situação do IBS, tratando-se de tributo administrado de forma integrada e de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, é consideravelmente mais complexa.

Atualmente, a regulamentação da transação tributária no âmbito estadual e municipal ocorre de maneira autônoma por cada ente federativo, observados os limites constitucionais e legais aplicáveis. O resultado é um quadro heterogêneo. Enquanto alguns estados possuem modelos mais desenvolvidos, existem entes que sequer instituíram programas permanentes de transação.

No caso do IBS, essa diversidade regulatória deixa de ser uma opção viável. Imagine-se a possibilidade de um mesmo crédito de IBS receber tratamento substancialmente distinto conforme o ente responsável por determinada etapa de sua cobrança. Diferenças relevantes quanto aos descontos admitidos, aos prazos de pagamento, aos critérios de recuperabilidade ou às exigências para celebração do acordo poderiam reintroduzir, pela via da cobrança, a fragmentação que a reforma tributária procurou reduzir.

A LC 227/26 avançou ao instituir o Comitê Gestor do IBS e estabelecer regras nacionais para sua administração. Entre as competências atribuídas ao órgão, o art. 2º, §1º, inciso VIII, prevê a de “coordenar, em âmbito administrativo e judicial, a adoção dos métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao IBS entre os entes federativos e os sujeitos passivos e estabelecer a padronização dos critérios para a sua realização”. Embora a previsão abra espaço para o desenvolvimento de mecanismos consensuais de solução de controvérsias, a transação tributária ainda não recebeu disciplina específica.

É compreensível que tenha sido adiada tal disciplina em um primeiro momento, considerando sua complexidade. Isso porque a transação envolverá concessões sobre um crédito cuja receita pertence a diferentes entes federativos, envolvendo interesses de 26 estados, do Distrito Federal e de milhares de municípios. A decisão de conceder descontos, ampliar prazosde parcelamentos ou admitir determinada condição de pagamento produz efeitos financeiros que ultrapassam a esfera de atuação de uma única administração tributária. Portanto, a dificuldade não é apenas normativa, mas também federativa.

Está aí uma diferença fundamental entre a transação do IBS e os modelos atualmente existentes. No âmbito federal, a União negocia créditos que lhe pertencem. Nos regimes estaduais e municipais, cada ente dispõe, nos limites da lei, sobre seus próprios créditos. No IBS, a consensualidade deverá operar dentro de uma estrutura de competência compartilhada e de repartição de receitas, o que torna mais complexa a definição de quem pode negociar e até onde podem ir as concessões.

O desafio está em construir um modelo que preserve a capacidade de negociação inerente à transação sem permitir que decisões individualizadas comprometam a coerência nacional do IBS ou transfiram a determinados entes os efeitos financeiros de concessões sobre as quais não tiveram participação.

O desenho institucional precisará encontrar um ponto de equilíbrio. Uma política nacional de transação para o IBS pode se tornar ineficiente ou mesmo inviável se cada negociação depender da concordância individual de todos os titulares da receita. Por outro lado, a concentração irrestrita do poder decisório em uma única instância suscitaria questionamentos sobre a autonomia e os interesses financeiros dos entes federativos.

Outro aspecto central é a segurança jurídica. A transação pressupõe espaço para negociação, mas esse espaço não pode se converter em arbitrariedade. Critérios de elegibilidade, classificação dos créditos, concessão de benefícios e avaliação da capacidade de pagamento precisam ser transparentes e controláveis. Em um tributo de alcance nacional, diferenças injustificadas de tratamento podem gerar novos litígios justamente no instrumento criado para solucioná-los. Em outros termos, a legitimidade do modelo dependerá da existência de critérios previamente publicados, decisões motivadas, mecanismos de revisão administrativa, divulgação de dados e controle sobre a aderência dos acordos às balizas legais.

Há, ainda, uma oportunidade que não deveria ser desperdiçada. A regulamentação precoce da transação do IBS pode ser concebida como parte da arquitetura de gestão do contencioso, e não apenas como mecanismo excepcional de cobrança de débitos considerados de difícil recuperação.

Essa perspectiva é especialmente importante durante a transição para o novo sistema, considerando que controvérsias sobre a interpretação de regras inéditas podem se repetir em grande escala. A existência de mecanismos consensuais bem estruturados permitiria tratar parte desses conflitos de forma coordenada, evitando a formação de um passivo contencioso que acompanhe o IBS durante décadas.

A reforma tributária pretende simplificar a tributação do consumo, mas a efetividade desse objetivo será medida também pela capacidade do novo sistema de administrar os conflitos que produzir.

A regulamentação da transação tributária do IBS, por isso, deve ser tratada com a devida urgência, ainda que o desafio seja considerável: permitir concessões e soluções individualizadas sem romper a uniformidade do sistema, preservar os interesses financeiros dos entes sem tornar cada acordo impraticável e conferir flexibilidade à Administração sem sacrificar a isonomia e a segurança jurídica.

Se bem estruturada, a transação poderá funcionar como uma das principais ferramentas de gestão da litigiosidade no novo sistema tributário. Se ignorada ou regulamentada de forma fragmentada, existe o risco de que a complexidade retirada das regras de incidência reapareça justamente no momento da cobrança e da solução dos conflitos, comprometendo os objetivos da própria reforma.