Cidade Jardim: Preservar São Paulo sem impedir sua evolução

A discussão sobre as alterações promovidas no zoneamento da região da Cidade Jardim voltou ao centro do debate público.

A controvérsia é legítima. O que precisa ser evitado, entretanto, é que uma questão complexa de planejamento urbano seja reduzida a uma oposição simplista entre moradores de casas e incorporadores interessados em construir edifícios.

O que está em questão é como São Paulo deve se preparar para as próximas décadas e de que maneira áreas urbanas bem localizadas, servidas por infraestrutura e inseridas na dinâmica econômica da metrópole devem participar desse processo de transformação.

Preservar a cidade é indispensável. Mas preservar não significa congelar.

A cidade é um organismo em permanente transformação

São Paulo jamais foi uma cidade estática.

Bairros que hoje possuem elevada densidade foram, em outros períodos, predominantemente residenciais e horizontais.

Novas centralidades surgiram, antigos padrões de ocupação foram substituídos, sistemas de transporte modificaram vetores de desenvolvimento e sucessivas gerações passaram a demandar novas formas de morar, trabalhar, circular e utilizar o espaço urbano. Foi assim que São Paulo se tornou a maior metrópole brasileira.

Cidade Jardim possui características urbanísticas, ambientais e paisagísticas que merecem consideração. Essa constatação, entretanto, não conduz necessariamente à conclusão de que todos os parâmetros urbanísticos estabelecidos no passado devam permanecer indefinidamente inalterados.

Uma cidade não pode ser planejada olhando apenas para aquilo que foi. Precisa considerar aquilo que deverá ser.

A São Paulo contemporânea enfrenta escassez de solo bem localizado, elevados preços imobiliários, longos deslocamentos cotidianos, pressão sobre a infraestrutura urbana, déficit habitacional, necessidade de redução das emissões decorrentes da mobilidade e crescente demanda por bairros capazes de aproximar moradia, emprego, comércio, serviços e lazer.

Esses problemas não podem ser enfrentados mantendo-se indefinidamente a mesma estrutura territorial concebida décadas atrás.

O debate não começou com um empreendimento imobiliário

A transformação urbanística discutida na Cidade Jardim não nasceu da iniciativa unilateral de determinado proprietário ou empreendedor.

Ela decorre de alteração da legislação municipal de uso e ocupação do solo, inserida em processo mais amplo de revisão do planejamento territorial da cidade.

O empreendimento não altera o zoneamento. É o zoneamento, aprovado pelo Poder Legislativo Municipal, democraticamente aprovado, que estabelece o que pode ser desenvolvido em determinada propriedade.

O particular apresenta seu projeto dentro dos parâmetros definidos pelo Poder Público e fica sujeito ao licenciamento, às exigências ambientais, urbanísticas, viárias e às demais condicionantes estabelecidas pela legislação.

Essa distinção é fundamental para a compreensão do debate.

Também merece cuidado a afirmação de que as alterações teriam ocorrido sem discussão pública adequada.

A revisão da legislação urbanística de São Paulo foi submetida a extenso processo legislativo e participativo.

Audiências públicas, debates legislativos, manifestações da sociedade civil, estudos técnicos, propostas, substitutivos e emendas integraram esse processo.

Em uma democracia representativa, participação popular não significa que todos os participantes terão suas posições acolhidas.

Participar não significa possuir poder individual de veto.

Existe diferença substancial entre afirmar que não houve oportunidade de participação e afirmar que determinada posição participou do debate, mas não prevaleceu na decisão legislativa final.

A primeira hipótese pode revelar problema democrático. A segunda é inerente à democracia.

Também não parece razoável sustentar que cada alteração ou emenda surgida durante a tramitação de uma lei urbanística deva necessariamente reiniciar integralmente todo o processo participativo. A própria finalidade das audiências é permitir que contribuições recebidas sejam avaliadas e, quando consideradas pertinentes, convertidas em alterações legislativas.

A audiência pública informa a decisão legislativa. Ela não substitui o Poder Legislativo.

Planejamento técnico não se confunde com unanimidade técnica

Outro argumento frequentemente utilizado contra alterações urbanísticas consiste em afirmar que determinada solução não seria tecnicamente adequada.

Planejamento urbano raramente produz uma única resposta possível.

Densidade, mobilidade, preservação ambiental, habitação, paisagem, infraestrutura, desenvolvimento econômico e qualidade de vida precisam ser ponderados simultaneamente.

Diferentes urbanistas podem atribuir pesos diferentes a esses fatores sem que uma das soluções seja necessariamente ilegítima.

O que juridicamente se deve exigir do Poder Público é planejamento, motivação, participação, publicidade e respeito aos instrumentos urbanísticos.

Não se pode transformar divergência sobre a melhor política urbana em automática demonstração de ilegalidade da política adotada.

Interesse dos moradores e interesse da cidade não são necessariamente a mesma coisa

Os moradores da Cidade Jardim possuem absoluta legitimidade para defender a qualidade de vida de seu bairro.

Essa posição merece respeito.

Mas existe uma distinção essencial entre interesse local de determinados proprietários e interesse público urbanístico de uma cidade com milhões de habitantes.

O proprietário naturalmente observa a transformação urbana a partir de sua realidade imediata: sua rua, sua residência, sua paisagem, seu trânsito e sua expectativa quanto à manutenção das características existentes.

O município possui obrigação diferente: planejar a cidade para quem nela vive hoje e para quem nela viverá amanhã.

Precisa considerar onde novas famílias poderão morar, como reduzir deslocamentos, como utilizar a infraestrutura existente, como conter a expansão horizontal da mancha urbana, como aproximar residência e emprego e como compatibilizar desenvolvimento econômico e proteção ambiental.

Por isso, a política urbana não pode ser determinada exclusivamente pela preferência dos atuais ocupantes de determinada região.

O problema contemporâneo do NIMBY

A experiência internacional denomina de NIMBY - "Not In My Back Yard" uma contradição recorrente nas grandes cidades.

Defende-se, em tese, maior oferta de habitação, cidades compactas, transporte coletivo, redução dos deslocamentos e desenvolvimento sustentável.

Mas, quando o adensamento necessário para alcançar esses objetivos chega ao próprio bairro, passa-se a rejeitá-lo.

Se todas as regiões consolidadas, valorizadas e dotadas de infraestrutura sustentarem que novas moradias devem ser construídas "em outro lugar", esse outro lugar será inevitavelmente cada vez mais distante.

A consequência será uma cidade mais espalhada, mais cara, mais congestionada e ambientalmente menos eficiente.

É preciso, portanto, reconhecer que o adensamento planejado não constitui necessariamente ameaça à sustentabilidade.

Em determinadas circunstâncias, pode representar justamente um instrumento de sustentabilidade urbana.

Densidade urbana também pode significar proteção ambiental

Existe uma dimensão ambiental desse debate que merece maior atenção.

A expansão horizontal permanente das cidades exige novas vias, redes de água e esgoto, energia, transporte público, equipamentos públicos e enormes deslocamentos cotidianos.

Uma cidade excessivamente espalhada consome território e infraestrutura.

O aproveitamento mais eficiente de áreas urbanizadas pode permitir que mais pessoas residam próximas de empregos, serviços e centralidades econômicas, reduzindo distâncias e racionalizando investimentos públicos.

Isso não significa defender verticalização indiscriminada.

Significa reconhecer que baixa densidade não é sinônimo automático de sustentabilidade, assim como verticalização não é sinônimo automático de degradação ambiental.

O que define a qualidade de uma intervenção é o planejamento.

Projetos contemporâneos podem incorporar permeabilidade do solo, arborização, eficiência energética, gestão de águas pluviais, redução de ilhas de calor, paisagismo, áreas de convivência e soluções de mobilidade muito superiores às existentes em ocupações antigas.

A pergunta adequada, portanto, não é simplesmente quantos pavimentos determinado edifício possuirá, mas qual será a sua relação efetiva com a cidade.

Infraestrutura deve ser analisada tecnicamente

Outra preocupação legítima é o impacto sobre o sistema viário.

Mas também nesse ponto não se deve substituir análise técnica por presunção.

Empreendimentos de maior porte estão submetidos às exigências urbanísticas e ambientais aplicáveis e, conforme suas características, podem demandar estudos de impacto, medidas mitigadoras, intervenções viárias e contrapartidas.

O argumento de que qualquer nova construção necessariamente tornará insustentável o trânsito existente pressupõe justamente aquilo que deveria ser tecnicamente demonstrado.

Regiões exclusivamente residenciais e de baixa densidade podem produzir elevada dependência do automóvel. Maior diversidade de usos pode aproximar serviços e moradores, reduzir determinados deslocamentos e produzir uma estrutura urbana mais funcional.

A mobilidade deve ser examinada como sistema, não como fotografia do trânsito atual.

Não existe direito à imutabilidade da cidade

O direito de propriedade merece proteção.

Mas a legislação urbanística existe precisamente porque o exercício da propriedade urbana está submetido ao planejamento coletivo da cidade.

Quem adquire imóvel adquire uma propriedade inserida em um território sujeito à evolução das normas urbanísticas.

Seria incompatível com a própria ideia de planejamento admitir que o regime existente no momento da aquisição de determinado imóvel devesse permanecer perpetuamente inalterado.

Isso equivaleria, na prática, a conferir aos proprietários atuais poder de veto sobre o desenvolvimento futuro da cidade.

Preservação e imutabilidade são conceitos distintos.

O patrimônio histórico deve ser protegido.

Áreas ambientalmente relevantes devem ser preservadas.

Elementos paisagísticos relevantes merecem tutela.

Mas essas proteções precisam ser tecnicamente identificadas e juridicamente estabelecidas.

Não se pode transformar todo um modelo de ocupação urbana em patrimônio imutável apenas porque determinado padrão existe há décadas.

Segurança jurídica também é interesse público

Uma lei urbanística regularmente aprovada produz efeitos.

A partir dela, proprietários tomam decisões, investidores comprometem recursos, projetos são desenvolvidos, profissionais são contratados, terrenos são adquiridos e processos de licenciamento são iniciados.

Questionar judicialmente uma lei é direito de qualquer interessado legitimado.

Mas a suspensão ou invalidação de um regime urbanístico também produz consequências econômicas e sociais.

Paralisar planejamento não é uma decisão neutra.

Produz insegurança jurídica, interrompe investimentos, afeta empregos, compromete projetos e cria incerteza sobre situações constituídas sob legislação vigente.

Por isso, a segurança jurídica também integra o interesse público.

O Poder Judiciário possui papel fundamental - mas a política urbana nasce do processo democrático

Naturalmente, toda legislação está submetida à Constituição e ao controle jurisdicional.

Se houver vício constitucional concreto, cabe ao Judiciário reconhecê-lo.

Mas existe diferença entre controlar a constitucionalidade de uma política urbana e substituir a escolha urbanística democraticamente realizada por outra considerada subjetivamente mais conveniente.

O Judiciário controla a juridicidade.

A formulação da política urbana, dentro dos limites constitucionais, pertence aos poderes democraticamente legitimados e aos instrumentos de planejamento previstos no ordenamento jurídico.

Esse equilíbrio institucional precisa ser preservado.

Caso contrário, toda alteração de zoneamento que desagrade determinado grupo poderá transformar o Poder Judiciário em instância revisora permanente das escolhas urbanísticas realizadas pelo município.

Cidade Jardim não precisa escolher entre preservação e desenvolvimento

Talvez esteja justamente aí o equívoco central do debate.

Não é necessário escolher entre destruir as características da Cidade Jardim e mantê-la congelada no tempo.

Existe uma terceira alternativa: transformação planejada, qualificada e responsável.

É possível compatibilizar novos empreendimentos com arborização, conciliar densidade e qualidade arquitetônica, exigir soluções adequadas de mobilidade, ampliar a oferta habitacional sem eliminar áreas ambientalmente relevantes e modernizar a ocupação urbana preservando aquilo que efetivamente merece preservação.

Esse deveria ser o verdadeiro debate.

A cidade pertence também às próximas gerações

Há uma última questão que transcende a Cidade Jardim.

São Paulo precisa decidir se pretende continuar expandindo horizontalmente suas fronteiras urbanas enquanto determinadas áreas consolidadas e dotadas de infraestrutura permanecem submetidas indefinidamente a baixíssimas densidades.

Essa discussão envolve justiça urbana, sustentabilidade, mobilidade, habitação, desenvolvimento econômico e, principalmente, responsabilidade com as próximas gerações.

A cidade não pertence apenas àqueles que atualmente ocupam determinado bairro.

Pertence também aos jovens que procuram onde morar, às famílias que ainda serão constituídas, aos trabalhadores que atravessam diariamente dezenas de quilômetros e às futuras gerações que receberão a São Paulo construída pelas decisões tomadas hoje.

Por isso, toda preocupação legítima com preservação deve ser considerada.

Mas nenhuma cidade se torna melhor simplesmente recusando transformações.

A questão fundamental não é impedir que São Paulo mude.

É assegurar que mude com planejamento, responsabilidade, segurança jurídica, sustentabilidade e respeito às instituições.

Preservar São Paulo não significa impedir que São Paulo evolua.

E talvez seja exatamente esse o ponto que precisa permanecer no centro do debate sobre o futuro da Cidade Jardim.